【专栏】2000亿输血中小银行：注资易，改革难
董云峰 · 零壹财经 2020-06-17 15:08:10 阅读：7596
新一轮的中小银行救助计划要来了。
据多家媒体报道，监管部门拟从今年的地方政府专项债额度中划出2000亿用于注资中小银行，但具体方案尚未确定。
虽然方案待定，相当数量的中小银行急需政府救助，却是板上钉钉的事实。
过去一年里，国务院金融稳定发展委员会（简称“金融委”）在多次会议中，屡屡提及推动中小银行补充资本，可见问题之迫切。
5月27日，金融委发布11条金融改革措施，第二条就是出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，要求进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本。
我们见惯了银行业的风风光光，却容易忽略银行业也有沉默的“6亿人”。
1
理论上，除了六大商业银行，其余商业银行都可以被称作中小银行，规模超过4000家。
不过，当前最需要救助的是农村金融机构。
按照央行的评级管理办法，金融机构被分为11级，分别为1-10级和D级，级别越高风险越大，已倒闭、被接管或撤销的机构为D级，其中评级结果为8-10级和D级的金融机构被列为高风险机构。
据央行金融稳定局最新披露，在4005家中小银行中，评级在7级以上的有3400多家，大部分运行良好；但有532家风险比较高，主要是一些农村信用社、农村合作银行、村镇银行，规模比较小，历史负担重。
从这个口径来说，已经完成改制的农商行，基本面是勉强过关的，最难的还是农信社、农合行和村镇银行等。
根据银保监会披露的农商行监管指标，截至一季度末，我国农村商业银行不良贷款余额6831亿元，不良贷款率4.09%，拨备覆盖率121.76%，资产质量远逊于大型银行、股份行及城商行等。
农商行已经是农村金融机构里面的佼佼者。农合行、农信社及村镇银行们，实际的经营状况，更无乐观可言。
针对数百家小银行，2000亿元注资看上去并不少。但是，考虑到坏账情况，说多不多。
其实，过去两年里，为了化解包商银行、锦州银行和恒丰银行的风险，中央已经付出了高昂的代价。
据财新报道，对于包商银行，央行动用存款保险基金填补了该行逾1500亿元的窟窿，并出资55亿元注入新成立的蒙商银行；对于锦州银行，央行通过专项借款给辽宁省750亿元用于注资；对于恒丰银行，央行向山东省提供了700-800亿元的专项借款。
这两年，地方融资平台入股中小银行同样屡见不鲜，多为情势所迫，帮助地方政府化解金融风险，诸如成都农商行、甘肃银行等。
2
既然注资不可避免，那么，谁来出钱？
目前的版本是地方政府，以专项债券的形式募集资金，之后注入地方中小银行。接锅的是地方政府，而不是中央政府。
在严格意义上，现阶段地方债还是有着浓厚的国债色彩，要不然何以清一色的AAA，说到底还是冲着中央的面子。
尽管如此，比起让财政部发行特别国债，让地方政府自行发债去解决，是一个不算最坏的选择。
毕竟，那么多家中小银行，实际控制权往往掌握在当地政府手中，财政部无力进行实质性的监督管理，存在明显的权责不对等。
更重要的是，这就回到了地方闯祸、中央兜底的老路。
让地方政府来救，又会引发一个同样古老的问题：此举很可能强化地方政府对中小银行的控制，这算不算历史的倒退呢？
多年来，金融改革的核心就是市场化，让金融机构成为自主经营的企业，而不是地方政府的提款机。
金融委在5月27日的公文中，也隐晦地提到了这一点：坚持市场化法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。
市场化，法治化，优化公司治理。
难，太难了。
要不然，你以为中央差这2000亿元么。
3
农信社的问题最严重，也最典型。
农信社由来已久，改革开放后，各地的农信社一度被交给农业银行进行管理。1996年，农信社和农业银行脱钩。
2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，一方面要求以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，另一方面要求改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。
由此形成了一级法人的县级联社、省联社以及农村商业银行并存的格局。这其中，省联社是一个特殊的存在，代表地方政府对辖内信用社进行监管。
中央要求，省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动。
回过头看，这本身就是一次不够彻底的改革。省联社从诞生起，就不可能做到政企分开，而是成为农信机构的实际控制人。
在一些地区，地方政府对农信社的操纵几乎是公开化的。
诸如在2009年，在“四万亿”的背景下，河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社，共计动用397.5亿元资金通过信托方式投资当地地方政府融资平台。
如此一来，地方政府不仅将贷款变成了资本金，还公然践踏了单一借款占比不得超过10%的监管红线。
此事引起原银监会震怒，接连下发《关于加强河北省联社向地方政府平台公司提供项目资本金融资风险监管通知》和《关于河北省农村信用社联合社向地方政府提供项目资本金融资的监管意见》。
然而，监管介入并没有什么用，河北省的地方融资平台还是“顺利”拿到了这些资金。
4
省联社改革喊了很多年了。
2016-2018年，中央一号文件连续三次喊话省联社改革。
2016年，一号文件：开展农村信用社省联社改革试点。
2017年，一号文件：抓紧研究制定省联社改革方案。
2018年，一号文件：推动农村信用社省联社改革。
近些年，虽然农信社转制为农商行一直稳步推进，但是触及灵魂的省联社，岿然不动。
省联社在名义上是地方农信社自愿入股的独立企业法人，属于地方金融机构，同时又是行业管理机构。
各地省联社俨然以地方金融霸主自居，诸如前面提到的河北省联社，其官方资料称：
截至2019年底，省联社机关有18个内设部门，下辖市级农信机构15家（其中：审计中心11家、市级农商银行4家）、县级行社141家（其中：农商银行67家、农合银行1家），共有营业网点4833个，从业人员5.3万人；全省农信系统资产总额18074亿元，各项存款余额15207亿元，各项贷款余额10275亿元，业务规模和资金实力位居全省银行业之首。
话说回来，在当前的环境下，中央层面的金融监管并非白璧无瑕，有时候很难完全遵照市场化的原则。
举个例子，我们的普惠金融政策，既要融资不难，又要融资不贵，还要风险可控。
面对监管高压，大中型银行实力雄厚、业务多元，尚有腾挪和消化的余地，对地方中小银行来说，就是难以下咽的苦果了。
1986年12月19日，总设计师在题为《企业改革和金融改革》的谈话中指出：“金融改革的步子要迈大一些。要把银行真正办成银行。”
很遗憾，30多年过去了，我们的步子还没迈开。
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