【专栏】中国银行业和银行法发展40年的本土经验
北京大学金融法研究中心 · 零壹财经 2018-12-05 09:45:21 阅读：5259
*本文是吴志攀老师2018年12月3日在北京大学法学院讲座的文字稿，因为篇幅太长，为了阅读方便，分为5篇分次发出，敬请大家持续关注。这是第一篇。
摘要
我认为，“存款有息”就是我国银行业的本土经验，也是《银行法》的本土经验。这条经验表明，我国的法律在适合我国储户心理预期时，就有利于保持储蓄存款市场的稳定，有利于我国经济的发展，也有利于社会的安定。
关键词
存款有息、城市商业银行、移动支付、银行网点、严打非法集资
前言
今年是我国经济改革开放40周年，各行各业都在总结40年来的经验。对于我国银行业与银行法领域来说，回顾过去40年来所走过的道路，也有许多经验值得总结，特别是外国银行没有，只有我国银行有的成功做法，更值得总结。我将这种经验称为“本土经验”。我总结了五条，全都是些看上去天经地义的事情，也是我们感觉很平常的做法，但其实蕴含着中国式的道理。为什么这样说呢？先简要回顾一下历史。
1、简要回顾
1978年我考入北京大学法律系读本科，当时还没有“金融法”和“银行法”这些专业课，但是，并不意味着中国的银行就没有法制。
中国人民银行1948年就成立了，储蓄是人民银行的一项主要业务。早在上世纪50年代初，我国就提出储蓄的四项原则：“存款自愿、取款自由、存款有息、为储户保密”。这四项原则中的三项，即存款自愿、取款自由、为储户保密，是各国银行的通例。只有“存款有息”是我国独有并且延续至今的一项重要储蓄原则。
阅读中国人民银行成立和发行人民币的史料，有两个史料是必须要看的。一是1948年12月1日的《华北人民政府关于成立中国人民银行发行统一货币的命令》，宣布中国人民银行和人民币的诞生。
1948年12月1日，华北人民政府主席董必武签署的《华北人民政府布告》（金字第四号）宣布“为适应国民经济建设之需要，特商得山东省政府、陕甘宁、晋绥政府同意，统一华北、华东、西北三区货币，决定：一、华北银行、北海银行、西北农民银行合并为中国人民银行，以原华北银行为总行。所有三行发行之货币，及其对外之一切债权债务，均由中国人民银行负责承受。二、于本年12月1日起，发行中国人民银行钞票(下称新币)，定为华北、华东、西北三区的本位币，统一流通。”并规定从今以后所用公私款项收付及一切交易，均以人民币结算。人民币发行之后，各解放区的钱币将逐渐收回，在未收回之前，将与人民币固定比价，照旧流通，不得拒用。
另一个资料是，1948年12月1日，华北人民政府发布《华北人民政府训令》(财制字第18号)，规定“为发展贸易，繁荣市场，沟通我区与友邻区物资交流起见，经与陕甘宁、山东、晋绥民主政府协商，同意以中国人民银行钞票(以下简称人民票)为华北、西北、华东三区本位货币，并于本年12月1日发行。”中国人民银行在石家庄市中华北大街11号挂牌开业，第一任行长是南汉宸。
还有两个相关史料，也非常有意思，一个是：1948年第一版人民币最初设计的钞版上有毛主席头像，报给中央审查批准。但中央回复说不同意。毛主席还特别在电文中说：“票子是政府发行的，不是党发行的，我现在是党的主席，不是政府主席，怎么能把我的像印上呢？”于是修改了设计，将票面设计成为解放区工农生产建设的图案“灌田”和“矿山”。
我国的人民币还有一个在各国货币中独特之处，这就是货币票面上的“中国人民银行”字样不是印刷体，而是书法写成的，而其他国家货币上的字体都是印刷体。这段历史在许多地方都可以查到：1948年底的人民币票面上“中国人民银行”字体，是当时华北人民政府主席董必武亲自书写的。1953年人民币改版时，这六个字是人民银行的工作人员马文蔚书写。马文蔚是人民银行的职工，写得一手好毛笔字，特别善于写隶书和魏碑。时任行长南汉宸知道马文蔚书法写得好，亲自请他来写的。从这一点也可以看出当时的风气之好。董必武是华北政府主席，马文蔚是人民银行普通员工。当时的董老和南行长都认为马文蔚的书体更适合，在改版时就改请马文蔚来写了。
中国1956年开始实行简体字改革方案，至1980年代，中国人民银行总行决定将人民币上的“中国人民银行”这6个字中的“银”和“国”字从繁体改为简体时，马文蔚已经80多岁，手已经抖了，写不好，所以改由印刷厂设计人员根据马文蔚字体风格修改而成简化字。一度社会上流传这六个字是别人写的，当时在世的马文蔚写信给人民银行总行，要求出具证明，以正视听。1984年中国人民银行总行给马文蔚发出证明，并奖励马老2000元人民币。
从上述引用的史料可以看出，即便在战争时期，我们在银行金融方面的行为都是要依据政府布告和行政命令来执行的。千万别小看这些政府行政命令和布告，它们也是政府规范性文件，而且在相当长的时期内都是有效的，这就是法制。我国1986年才颁布实行《银行管理暂行条例》，在此之前的38年时间里，中国人民银行和人民币的合法地位一直都是由这两个政府行政命令和布告规定的。新中国建立以后，我国实行计划经济，因此经济政策和经济计划规范国民经济运行，除农村集市贸易外，在城里没有市场意义的交易行为和商业合同、也没有规范市场交易的法律。直到1986年我国才有第一部关于银行管理的行政法规。
中国人民银行成立、发行人民币和办理人民币储蓄业务不久，政府就制定了“存款有息”的储蓄工作原则。在1984年中国工商银行设立之前，城里一直由人民银行储蓄所办理储蓄存款业务。储蓄所通常只是临街的一间小房间，房间一分为二，中间用木栅栏隔开，里面坐着两位银行工作人员办理存款和取款，储户在栅栏外排队等候。储蓄所的墙壁上就贴着纸，上面写着“存款有息”的储蓄原则。
那时个人储户到银行办理储蓄业务时，人民银行发给储户一个纸制的存折，老百姓叫“折子”。存折上面，银行工作人员用手工记录储户每次存款、或取款金额及账户余额和年月日。存折上的字体非常小，要求用钢笔和墨水填写，银行工作人员填写之后，还要加盖一个很小的长方形行员名章。那时行员名章是黄铜制的，仿宋体字，非常精致。那时银行办理储蓄的行员都能写一手好看的小字。此外，她们还拥有熟练的手工点钞技术。现在都使用点钞机和电脑操作以及磁卡化了。
这里我要插一段我亲身遇到过的往事。1995年，在《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布以前，有一位来访的香港律师拿出一张人民币问我：“怎样证明人民币是法偿货币”？因为在英美普通法国家和地区，货币票面上都要印有“法偿货币”的承诺。例如：港币票面上印有“凭票即付”的中文和英文字样（promisedtopaythebearerondemandatitsofficehere）。此外，英镑和美元票面上也都印有“法偿货币”内容的英文。这位香港律师看到大陆的人民币票面上没有这样的字样，当时还没有颁布上述法律，所以他有这样的疑问是可以理解的。我当时跟他解释说，人民币是根据1948年12月1日的政府行政命令发行的，在那个命令里有法偿货币的内容，即“今以后所用公私款项收付及一切交易，均以人民币结算。”
那时我刚好在北大法学院讲授《金融法》课程，并曾于1993年在北京大学出版社出版过《金融法概论》教材，在那本书里面，引用过这个历史资料。这位香港律师听了我的解释便明白了，人民币的法偿性没有印刷在票面上，而是规定在行政命令中的。1995年《中国人民银行法》颁布时，第三章是专门规定人民币的章节，例如，“第十六条中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务,任何单位和个人不得拒收。”这条规定与1948年政府行政命令是一脉相承的。
我们由于长期处于计划经济模式，计划经济主要用政府行政政策来规范，所以我们那时不习惯用法律思维和法律方法来解释银行金融方面的问题。并且，我们在内地的大多数人从来也不会询问人民币的法偿性问题。那时香港地区已经是有百年历史的市场经济地区，香港律师来到内地，经常会问我们这个是法律规定吗？那个是法律规定吗？我们现在遇到问题，也是这样从法律的角度来提问了。
2、“存款有息”
在建国初期，国家经济建设需要资金，政府提倡“勤俭简约”，鼓励人民把节约下来的人民币存到银行，支援国家经济建设。为了鼓励居民储蓄，我国长期以来不但实行“存款有息”原则，而且利率水平在国际上都是比较高的。这些做法是对存款人的鼓励。
此外，存款有息原则的意义还在于抵御通胀。在解放前的国民党政府时期，曾经发生过严重的通胀。自1935年以后国民党政府的货币政策转为多发货币，到1947年前后，国内纸币通胀到了没有商店愿意接受的地步。许多商店为防止通胀，不愿意接受当时的纸币，即金元券。例如，在当时的上海市面已经开始流通美元，北京（当时叫北平）流通银元(墨西哥鹰首图案的银元，也叫“鹰洋”)和金条，广州市面流通港币和英镑。我举两个大家都熟悉的例子。一是，1946年前后，北京张伯驹先生购买隋代展子虔的《游春图》时，用的就是20根金条（折130两黄金）和一个四合院。由此可见当时私人之间重大交易使用的已是黄金，而不是纸币了。另一个例子是在1948年的电影《乌鸦与麻雀》中，上海市民拥挤到银行用纸币金圆券“轧金子”（兑换黄金）的混乱场面。
在解放以后，中国人民银行长期实施存款有息原则，储蓄利息不仅是对储户存款的鼓励，调节储蓄利率还是国家调节市场物价的金融政策工具。例如，1988年夏季，国内一度货币通胀率非常高，城镇居民开始从银行取出存款，到市场上抢购商品。当时许多商店的货架都空空如也。中国人民银行及时颁布“储蓄保值补贴利率”，根据物价指数的波动浮动调整储蓄存款利率。当时的三年定期存款利率曾经超过20%，等到通胀下降以后，存款利率又恢复到原来水平，大约在7%左右。
1984年中国人民银行办理的居民储蓄等业务划拨给专门成立的中国工商银行来办理。同时中国建设银行（原来是专门从事中长期基本建设贷款的专业银行）、中国农业银行（原来是在农村专门从事大型农业水利和农田基本设施建设贷款的专业银行）、中国银行（原来是专门从事外贸进出口业务贷款的银行）放开原有的业务限制，均可以从事城镇居民储蓄存款等业务了。1986年1月7日国务院颁布《银行管理暂行条例》，其中第四十七条重申了储蓄原则：“国家保护个人储蓄存款，实行存款自愿、取款自由、存款有息、为储户保密的原则”。1995年我国《商业银行法》颁布实施，该法第二十九条再次重申储蓄工作的原则：“商业银行办理个人储蓄存款业务,应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。”
回顾1995年以前，在《中国人民银行法》和《商业银行法》起草讨论阶段，曾有人建议不写“存款有息”条款，因为参考国际惯例，许多国家的商业银行法都没有这一条。但也有人坚持“存款有息”必须写，因为这是我国银行的传统，又符合我国民间有偿借贷的习惯。用经济学理论来解释利息，就是金钱的时间费用。上世纪80年代以后，日本的商业银行给存款人的利息逐年减少，后来到“零”利率。香港的商业银行对“睡眠”储户收取一定比例的服务费，我印象中甚至高达20%以上。后来我国信用卡的睡眠账户也要收手续费等。
为什么外国银行后来将存款利率降低到可以忽略不计的程度呢？有几种解释，一是，外国银行办理个人存款业务的成本比较高，甚至是亏损的。二是，银行的资金来源已经不再主要依靠个人存款，而是大户存款和发行债券募集。三是，经济程度较高，个人和企业从银行贷款的需求已经开始下降，所以银行不再依靠存贷差获得收益。四是，信用卡普及之后，信用经济的消费观也影响了个人存款的愿望。五是，股市和债市以及基金市场的投资收益高于银行存款，所以个人如果有余款会优先选择投资市场。相比之下，我国还处于发展中国家，还有许多公共基本建设需要资金，我国消费物价也需要金融政策和财政政策调控。而且，我国还不是“信用卡消费”为主的市场模式，而是“储值卡消费”为主的市场模式。前者消费者用的是银行贷款的钱，后者消费者用的是自己存在银行里的钱，所以个人储蓄存款仍然是非常重要的。那时有一个幽默的说法，“中国的银行客户去世时，银行欠客户的钱；美国的银行客户去世时，客户欠银行的钱。”因为中国客户在银行有存款没有花完，而美国银行客户的最后一笔信用卡消费账单还没还钱呢。
《商业银行法》草案讨论的结果，还是继续坚持“存款有息”的原则。2003年修订《中国人民银行法》和《商业银行法》时，对该条款也有所讨论，又有人提出应该取消“存款有息”的硬性规定，因为西方、日本、我国香港和台湾地区的商业银行几乎都不支付利息了，或存款利息已经到了可以忽略不计的时期了。也有人提出，是否支付存款利息，应该放权给各个商业银行自己来决定，如果银行盈利可以支付利息，不盈利的也可以不支付利息，让利息回归市场。
正因为我国长期坚持存款有息原则，所以在过去40年来我国居民个人储蓄一直处于较高的水平。1978年我国居民储蓄总额210亿人民币，到了2018年8月末我国全国本外币存款余额180.47万亿人民币。其中，人民币存款余额为175.24万亿元，居民个人存款余额为68.74万亿人民币。按照13.9亿人口来计算的话，人均存款约为5万元人民币。过去40年我国居民个人储蓄从210亿上升到约69万亿，增长了3000多倍。
1978年我国银行总资产约6万亿人民币，到了2017年我国商业银行总资产252万亿人民币。40年间增长了42倍。比较美国的银行资产总值，2017年美国银行总资产17.41万亿美元，相当于120万亿人民币。我国银行的资产总值是美国的2.1倍。
再看一下我国的股市：1990年在上海成立证券交易所，1991年7月15日起开始实时发布上证指数，基日定为1990年12月19日，基日指数定为100点。2018年11月23日我国沪市收盘2645.43点，总市值约为50万亿人民币。比较我国的经济发展数据，股市不应该是这么低的指数。1978年我国GDP是3678.70亿元人民币，2017年GDP是82万亿。2018年GDP将达到88万亿人民币。
上述银行数据与股市数据比较来看，可以说，我国银行业发展与我国的经济发展是匹配的，而股市的发展与我国经济发展是不太匹配的。同样在我国国内发展，同样都有政府监管，同样属于金融领域，为什么银行业发展得比较符合人民的期待，而股市却不符合社会的期待呢？这是什么原因呢？
从我国本土银行业和证券业市场化角度来观察，应该说我国股市的市场化程度比我国银行业市场化要高。因为股价是市场决定的，银行利率不是由市场决定的，基本上还是中国人民银行决定的。但是我国银行业的发展阶段与政府调控方法是互相匹配的，即银行业的市场化程度不是那么高，政府调控的方法也不是那么市场化。例如，我国依然采用政府法定的方式，规定银行利率，规定“存款有息”方针等。这样就鼓励了广大储户的存款积极性，也稳定了银行业市场。因为“存款有息”，就会鼓励储蓄存款，因此我国相应发展出普及度非常高的储值卡业务。在我国储值卡是银行业务，非银行金融机构不能发行储值卡，只能发行预付商业卡，如许多超市发行的购物卡，许多咖啡店发行的咖啡卡，许多健身中心发行的健身卡等。
在外国储值卡不是银行业务，而是超市商品。在美国超市货架上就出售空白储值卡。消费者购买储值卡的目的并非自己消费——自己消费都用信用卡，因为要保持信用记录，用储值卡消费则没有信用记录。储值卡在美国的主要用途不是购买人自己消费，而是用于好友结婚送礼物。美国人的习惯是将需要的礼物列一个清单，发给亲朋好友，以免礼物重样或不需要。亲朋好友根据结婚礼物清单，选择一件礼物，如烤面包机，然后到网上查寻烤面包机的价格，再到超市买一张空白储值卡，充上相当于烤面包机价格的钱数，邮寄给好友。好友收到储值卡后，自己到超市或上网选择具体牌子和型号的烤面包机。
在我国储值卡是银行的主要业务之一，这项业务不但给银行带来操作的便利，也给广大消费者带来支付便利，更加促进了消费市场的繁荣。
因此，从“存款有息”这一原则基点出发，银行近70年如一日持续不断，适应了我国老百姓日常习惯。这就应了老子那句话，“道法自然”。老百姓的日常习惯就是自然，就像老百姓过年全家团圆吃年夜饭一样成为一种自然。由于这个原则符合中国老百姓的习惯，即使世界其他国家都市场化了，都选择不这样做了，我国依然坚持这样做，还写入法律，保障执行。正因为如此，我国银行业的这一做法顺应人心，符合国情，与我国发展中国家的社会主义初级阶段相适合，实际效果就是好的。
反观我国股市。我国股市的市场化程度比银行业要高，但是政府监管股市的理念和方法还不能完全适应股市高度市场化的要求，两者不适应，也不匹配，就好比“车”与“辙”时常不吻合。例如，我国监管机构时而会借鉴外国的做法，如“熔断机制”；时而又采用非常行政化的手段，如发表《人民日报》社论。结果我国股市发展了27年，从1991年的100点基点开始，曾经达到过2008年的6000点，后来10年徘徊起伏，直到目前的2000多点。但是我们都知道，中国证监会的工作人员是所有监管机构最累的，他们工作是最繁忙的，他们加班也是最多的，因此我们不能说证监会工作不努力，只能说事倍功半，所以遭到广大股民的抱怨也最多。
因此我认为，“存款有息”就是我国银行业的本土经验，也是《银行法》的本土经验。这条经验表明，我国的法律在适合我国储户心理预期时，就有利于保持储蓄存款市场的稳定，有利于我国经济的发展，也有利于社会的安定。
我国存款有息的做法，可能“不符合”所谓的“国际惯例”，因为外国银行法没有类似的规定，外国银行业公会也没有这样的规定。但如果我们就跟着所谓的“国际惯例”走了，后果就不会是今天这样银行业的发展情况。老百姓话说的，人家外国人不过春节，人家过圣诞节也不吃饺子，过正月十五也不吃元宵，八月十五不吃月饼，人家外国人吃饭不用筷子，用的是刀叉。只有我们中国人吃这么多东西，而且吃了几千年来都不变，这就是我们本土的生活习惯，也是我们本土的生活经验。我们做得对，就要有信心，就必须继续做下去，不管人家外国人怎么评论我们。
我们大家都知道，美国金融领域也有本土经验，美国债券就是一个典型例子。尽管美国银行存款不给利息，或利息低到可以忽略不计的程度。但是美国债券一定是要给利息的，而且利率还不低。今年12月1日美国10年期债券的利息是2.99%。相比之下，我国银行5年期存款利息是2.74%——由此可见我国银行的存款利率有多高了。
美国10年期债券为什么要支付相对比较高的利息呢？这就是美国的本地经验。从上世纪70年代后期以来，美联储换谁当主席，美国白宫换谁来当总统，这个经验做法都不会改变。全世界的人都知道美国政府的高赤字预算，美国政府到去年累计债务高达22万亿美元，高出美国去年一年的总产值（19万亿美元）。这就是好比美国人工作一年，不吃不喝，全部都用来还债，也不够还。因此美国必须支付相对比较高一点的利息，把债券卖到外国去，把外国的美元吸引回来。这样美国可以既大量印刷美元，又不会让美国国内市场发生通胀，在保持市场上充足流动性的同时，还保持美国政府正常运转。
美国政府的这种做法，非常不符合我们东方人的生活习惯。我国老百姓过日子，不愿意长期借债为生的。即便银行贷款买房子，也都希望早一点还清，减轻心理压力。但美国政府不这样想。从上世纪70年代到现在，美国政府借债度日，依然是世界第一经济科技军事大国。有一点我们必须注意到，这就是美国国债必须给利息。美联储每年要多次开会，多数时间都是在讨论加息，否则外国政府就不买美国国债了。如果没有从外国回流到美国的美元，美国政府就会难以运转。这就是美国政府金融政策成功的本土经验，其他任何国家也学不了，不是什么“国际惯例”，但可以说既是美国的，也是世界的，因为包括我国政府在内的世界美元储备大国都要买美债。（待续）
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