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【专栏】陆岷峰:数字经济时代,政府信息资源如何对接市场?

陆岷峰 · 零壹财经 2022-01-14 10:37:51 阅读:15246

关键词:信息共享数字经济数据要素资产化管理资源开发

作者:陆岷峰 摘要:数字经济是未来经济发展的主流形态,政府部门掌握着全社会80%以上的信息资源,信息即数据,政府信息资源在数字经济建设中具有举足轻重的地位,在数字经济背景下需要加强对政府信息资源管理模式的研究。在本文研究中,借助改进后的米歇模型的评判体系,发现当前我国政府...
作者:陆岷峰

摘要:数字经济是未来经济发展的主流形态,政府部门掌握着全社会80%以上的信息资源,信息即数据,政府信息资源在数字经济建设中具有举足轻重的地位,在数字经济背景下需要加强对政府信息资源管理模式的研究。在本文研究中,借助改进后的米歇模型的评判体系,发现当前我国政府信息资源管理存在诸多结构性矛盾,需要进行政府信息资源管理模式的变革。接着提出改革应坚持数字化驱动的创新发展方向,并致力于实现内外部两重发展目标。在新的模式构建过程中,以政府信息资源价值链的数字化重构为基础工具和主导力量,充分发挥各项数字技术的功能作用,并协调好政府部门和市场主体之间的主体关系;将重构后的政府信息资源价值链与数据资产市场进行对接,在数字技术底层系统的支持下,实现市场化与资产化管理的深化;再利用“数据资产交易所”的数字化系统和运行机制,提高政府信息资源管理模式的自动化智能化运转水平,并打造完整流畅的生态循环体系。
 
一、引言

随着互联网技术在社会经济各领域实现广覆盖式普及和深渗透式应用,加之大数据、区块链、人工智能等数字化技术的发展应用渐趋成熟,数字经济时代已经到来,并以迅猛之势向纵深发展。在未来的经济发展格局和经济战略竞争中,数字经济将成为核心的经济形态,适应并推动数字经济的发展已经被列为国家的重大发展战略。在数字经济发展的趋势性背景下,为了服务国家战略目标和适应经济社会发展需要,加强对政府信息资源管理模式的研究具有现实的必要性和紧迫性,其研究的重要性意义主要来自以下两个方面的现实需求。

一方面,为了实现国家治理体系和治理能力的现代化,需要构建适应数字经济时代要求的政府信息资源管理模式。十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化,这是顶层设计对政府社会治理效能的目标要求,也是驱动政府内部改进政府信息资源管理模式的战略压力。此外,在数字经济时代不断向更高级形态演进的过程中,社会民众对数字经济的接受度和参与度逐步提升,经济活动和社会事务的组织形态与活动方式呈现日益复杂的变化态势,社会治理中渗透进更多的数字基因。对政府部门来说,需要创新信息资源管理模式,提高内部协调沟通的效率,来适应这一社会活动底层运转逻辑的数字化转变,做好数字经济时代的社会事务管理,更好的实现治理现代化。

另一方面,为了实现高效的数据要素市场化配置,形成完整的数据资产市场循环体系,加快数字经济的发展,推动内循环,促进双循环,需要构建满足数据资产市场发展要求的政府信息资源管理模式,打造推动数据资产市场发展的战略抓手。据相关学者的研究报告显示,在全社会的信息资源总量中,政府机关约占据其份额的80%。政府信息资源本身,以及经过一定的数字化技术转化之后的政府信息资源,是数字经济时代重要的生产要素,也是数据资产市场重要的资产形态。然而,由于政府信息资源开发利用不充分,无法满足数字经济发展对信息开放开发的需求,缺乏数字化逻辑的信息资源管理模式阻碍了数据要素市场的发展。在党的十九届四中全会、十九届五中全会以及相关政府文件中,多次提到要加快培育建设数据要素市场并推动数字经济发展,这在构建国内国际双循环新发展格局的背景下具有重要的战略意义。拥有庞大规模信息资源的政府机关,有责任构建数字经济背景下的政府信息资源管理模式,回应数据要素和数据资产市场发展的现实需求,主动融入并推动数字经济的发展。

二、文献综述

国内关于政府信息资源管理的研究,大致可以分为三大类型:第一类是早期的初始研究,这些研究开始意识到政府信息资源管理的重要性,并通过借鉴国外政府信息资源管理的经验,对我国政府信息资源管理的相关概念、方向和模式等基本问题进行了探讨;第二类是对政府信息资源管理的市场化研究,即将政府信息资源视为一种有价资产,研究如何在市场化的机制安排下实现政府信息资源的增值,既满足市场的信息需求,也为政府创造收益;第三类属于对政府信息资源管理的精细化研究,结合信息资源的特征和创新技术的功能,分析如何利用创新技术更好地实现政府信息资源管理的多重目标。

(一)政府信息资源管理的基本问题研究

在政府信息资源管理的基本问题研究方面,周毅(2003)对此进行了较早的论述,以实现信息资源的科学配置为出发点,探讨信息资源配置应然的合理状态及其控制过程;其研究认为,满足用户需求、实现宏微观经济效益的优化、实现最大的社会效益等,是信息资源管理的理想状态;而遵循多维需求导向、追求社会福利最大化、保证配置系统的结构完备、维护管理系统的动态更新等,则是控制信息资源配置过程的几大原则。王芳(2005)认为,优化政府信息资源管理模式并提高政府信息资源配置的效率,其首要前提在于完成对政府信息资源的产权界定,而政府信息资源的所有权、转让权、收益权等都具有其特性,其产权属性的经济学特征主要包括公共性、垄断性、管理主体的自利性、投资的非风险性以及产出的非市场性等。

关于政府信息资源的管理模式、管理政策及管理体制,王正兴和刘闯(2005)在明晰政府信息资源具有公共性和商品性等基本特点的基础上,研究了政府信息资源的两种散发模式:一种是以欧盟为代表的小循环模式,即通过向使用政府信息资源的用户收取使用费来弥补政府信息资源开发和管理的成本,鼓励政府部门主动实现信息资源增值以增加自身收入;另一种是以美国为代表的大循环模式,即政府承担政府信息资源管理的成本,促进全社会对政府信息资源的正向利用,吸引市场主体进入信息加工业,实现政府信息资源利用的社会效益最大化;通过对比分析发现,以美国为代表的大循环模式更加有利于信息传播和信息产业的发展。肖英(2008)分析了不同国家的政府信息资源的管理政策,认为世界主要大国的政府信息资源管理在管理方式、支撑体系和政策制定等方面具有共同的取向,在政策目标、原则和侧重领域上又存在差异;指出我国政府信息资源管理应反映经济社会发展目标,并在培养信息市场和保障信息安全方面有所侧重。闫霏(2012)则以米歇模型为工具分析了不同建设阶段对政府信息资源管理体制所提出的不同需求,认为政府信息资源管理体制应具备整体性、统筹性与适变性,提出以CIO机制为核心建设政府信息资源管理体制。

(二)政府信息资源的增值利用和资产化管理研究

政府出于社会治理和政务管理所形成并保留的信息资源具有市场应用价值,在经过进一步的开发利用之后能发挥更大的经济效益,而如何为政府信息资源增值,让其在更好的满足市场信息需求从而实现效益最大化的同时,创造并增加自身的资产价值,则是属于政府信息资源增值利用和资产化管理的研究。周毅(2008)指出政府信息增值服务是为了更好地满足用户的信息需求而对政府信息资源进行深度开发并形成多样化的信息产品的过程,这种服务具有公益性,但并不排斥甚至应该鼓励进行市场化运作,政府信息增值服务的具体运行机制可以包括政府机制、社会机制、市场机制以及三者的多元结合。周毅(2009)进一步指出,要实现政府信息增值服务的快速发展,进行相关的政策创新是其基本途径,也是满足市场主体的个性化信息需求的重要手段;而政府信息资源增值服务的政策创新可以从服务主体的多元化、主体准入与退出、服务定价、产权保护等方面入手,制定具有适应性和前瞻性的创新政策,推出针对性的多层次政策工具,并深化到政策程序的创新。与政府信息资源增值服务不同,对政府信息资源实行资产化的管理是一种更高形态的管理,将信息资源转化为信息资产本身就是一种管理模式的进化。周毅(2009)将政府信息资源视为一种重要的生产要素,认为其作为一类经济资源能够带来经济效益,而对其进行资产化的转化和运营则需要相关的系统制度安排,形成稳定可靠的运营模式,并从激活、重组和风险控制等方面制定运营策略。陈兰杰和鲍玉静(2016)也认为以资产为中心的管理模式是下一阶段政府信息资源管理的主要方向,并从设立专门机构、盘活数据资产、鼓励多方参与等方面提出了推进该模式的策略。

在推进政府信息资源的资产化管理和增值利用过程中,建立全面的法律保障和前瞻性的法律指引是完善其运营模式的一个重要条件,陈传夫等(2011)从促进政府信息资源深度开发、推动信息产业发展、形成高效顺畅的信息资源市场机制等目标出发,深度讨论了政府信息资源增值利用的立法问题,提出了合宪、政府义务、市场推进和限制收费四大立法原则,并对政府信息资源增值利用的程序和运行机制进行了法理层面的构建。杨红艳(2012)认为政府信息资源增值开发利用需要坚持两条原则:首先,在开发主体方面要保证社会力量和市场主体的参与度,不能政府自身垄断开发;其次,要在政府信息资源增值利用的过程中充分考虑社会公众和市场主体的信息需求,向满足外部的信息需求倾斜,不能过度局限于政府机构自身的信息需求。刘青和孔凡莲(2015)以信息价值链为基础工具构建了政府信息资源增值再利用的基本模式,将该模式的机制主体分为基本活动和辅助活动两个层次,解构了政府信息资源增值过程的主要环节和支撑活动,并针对行政性、公益性和商业性的政府信息分别构建了细化的运行模式。陆岷峰(2021)指出,在构建经济双循环新发展格局的过程中,要推进政府机构等主体的信息资源向数据资产转化并进行深度的挖掘利用,实现信息资源的资产价值在各经济流通环节的价值外溢,促进新的数字化产业转型。

(三)政府信息资源管理中的技术应用研究

陈兰杰和鲍玉静(2016)认为在政府信息资源管理模式的演进过程中,相关技术应用主要包括文书记录、信息流控制和全生命周期管理等技术应用形态。然而,对于以创新技术在政府信息资源管理中的嫁接应用为主要方向的研究来说,不同的信息技术以及新出现的数字化技术几乎都能在信息资源管理中得以应用,并产生不同的改进效果。何绍华和黄菁(2012)提出,在政府信息资源管理的过程中,对不同的信息技术实施集成化管理,才能更好的发挥信息技术的优势,从而提高政府信息资源管理的效率,而集成化管理的关键在于构建政府信息技术集成模式并优化集成策略。赵建平等(2016)则对政府信息资源管理中的政府数据开放环节进行了研究,认为建立政府短信平台是实现政府数据开放的一个路径选择。

杜占河与原欣伟(2017)探讨将大数据技术融入信息资源管理,以信息资源管理模式的变革来适应大数据时代的信息管理要求,从信息生产、采集、储存、处理、分析等细分环节入手全面融合大数据技术,实现数据驱动决策和管理。盛守一(2021)则将区块链技术引入信息资源共享模型,深入探讨了区块链技术驱动下的信息资源共享平台系统原型,将区块链的共享技术、分布式记账和智能合约等功能充分应用到信息资源共享模型之中,提高了管理系统的运行效率。陆岷峰等(2021)在讨论数据要素市场化的发展战略时,指出信息资源向数据资产转化并广泛融入数据要素市场循环体系需要数字化技术的助力,包括大数据、云计算、区块链和人工智能等数字化技术。

(四)文献评述

我国实行政府信息资源开放开发的政策起步较晚,学界相关研究较国外滞后,早期的初始研究大多以国外的政府信息资源管理经验为参照,在研究内容上多偏向政府信息资源管理的理论概念分析,讨论的出发点大部分是基于提高政府机构内部的信息沟通效率和改善政府在社会治理方面的服务水平,其研究的边际贡献主要在于将政府信息资源管理的理念引入讨论,并从理论上探讨了我国政府信息资源管理的发展方向与政策路径。

继早期研究之后,国内研究开始重点关注政府信息资源的经济价值问题,一方面主要讨论如何增加政府信息资源的经济价值,即实现信息增值;另一方面,研究主要聚焦于政府信息资源的经济价值的实现和转化方式,其核心议题又在于市场化机制与公益性保障的平衡取舍,而这又延伸到政府信息资源的权属确立、利益分配与法律规范问题;在政府信息资源的经济价值问题的讨论落点上,具有阶段性意义的研究成果是确立了政府信息资源资产化管理的理念。这一阶段的研究对推进政府信息资源的市场化管理提供了模式选择、实施路径和风险管控等方面的建议,为数据要素市场的培育和形成打下了基础。

经过前面两个阶段的基础讨论和理论分析,围绕政府信息资源管理的分析渐渐转入具体技术应用的细分研究,包括信息存储、信息控制、信息共享等技术类型,而将大数据、区块链等数字化技术引入信息资源管理领域的研究则方兴未艾,其应用研究还有待继续深化。

面对数字经济时代的新形势、新挑战和新要求,政府信息资源管理模式需要进行更深入的变革,以更好地回应社会需求和时代变化。在已有研究的基础上,本文将从政府信息资源管理的现状和趋势分析出发,探讨构建适应数字经济时代要求的政府信息资源管理模式,在将数字技术引入政府信息资源管理模式的同时,促进政府信息资源融入数据资产市场并推动数字经济的发展。

三、政府信息资源管理的发展现状与未来趋势分析

在系统构建数字经济背景下的政府信息资源管理模式之前,需要明晰我国政府信息资源管理的现状,明确现阶段的管理模式所存在的问题;在形成问题导向的基础上,结合我国经济社会发展趋势和数字经济的时代背景,分析政府信息资源管理的各影响因素的变化,确立政府信息资源管理模式的未来发展目标与方向,再讨论构建政府信息资源管理模式的思路框架;遵循“现在怎么样,未来何处去,应该如何办”的分析路径。

(一)政府信息资源管理的现状与问题

米歇模型是判断信息化程度和信息化发展阶段的经典模型,该模型所衡量的主要对象是信息管理系统的发展程度和运作水平,判断的主要依据是相关信息技术(主要是IT技术)在信息管理系统中的应用程度和运作状态,其模型结构如图1所示。为了对我国政府信息资源管理的现状水平进行测度评判,我们对传统的米歇模型进行了创新性的改进(如图2所示):将二维模式的米歇模型拓展到三维模式,增加了信息管理系统对内外部需求的满足状况的评判,同时将传统的技术评判路线升级到技术、文化和系统生态相融合的综合评判路线,以更好地适应数字经济背景下的判断需求。

1.总体状况渐进向好,结构矛盾多重显现

从总体上来看,当前我国政府信息资源管理处于增长阶段向成熟阶段转化的过程中。经过“十二五”和“十三五”期间信息技术的发展和互联网技术的渗透式应用,加之政府部门对信息开放共享的政策重视和推进“智慧型政府”建设,我国政府信息资源管理取得了长足的进步,与发达国家的差距逐步缩小,在个别领域的技术应用水平和管理决策理念甚至趋于领先。

但是,我国政府信息资源管理状况又表现出多期问题叠加和多重结构差异的特征。在发展阶段方面,以互联网技术应用为主的政府信息化系统建设已经取得较好成效,进入成熟发展阶段;而大数据、区块链、人工智能等数字化技术在政府信息资源管理中的应用则处于起步阶段;不同发展期之间的技术融合与技术替代问题相互叠加。在管理系统的主体结构方面,不同地区政府之间、不同级别机构之间、不同业务部门之间的信息化建设水平和信息资源管理能力参差不齐;政府机构与社会机构,以及政府部门与市场主体之间,在政府信息资源管理中的权利义务不对等;结构掣肘的存在阻碍统一协作的生态系统的形成。

2.内部协作互动不足,外部需求供给错配

为了提高社会治理水平,在政府机构的内部信息资源管理方面,需要政府机构内部的互动沟通和分工协作。从纵向上看,同一部门上下级之间的信息权利分配基本维持倒金字塔形的权利上移结构,而部门基层的业务体量和内容更需要信息资源的支持,业务驱动下的信息资源调动模式在大部分情况下让位于靠行政命令驱动的管理模式。从横向上来看,不同政府部门之间的信息共享通道也并不顺畅,各个部门主要以内部的主体业务信息为核心来构建单线式的信息决策模式,较少进行跨部门多领域的综合信息资源共享条件下的信息决策,一般在少数大型综合业务的项目合作模式下才更多采取多部门信息资源合作的模式。此外,如何高效处理社会事务中的海量信息,对政府机构来说也越来越成为一项挑战,技术应用的短板凸显。政府机构内部在信息资源管理上的协作互动不足,既有技术性原因,也有管理模式弊端的制约。

除了内部协作问题,在面对外部需求的情况下,政府信息资源管理还存在外部产品供给不足和供给错配的问题。虽然政府部门拥有全社会80%以上的信息资源,但是在回应科研工作、商业利用、民生服务等方面的信息资源和信息产品需求时,政府部门的相关信息产品在数量上往往出现供给不足的问题。而在信息产品结构方面,政府信息资源在产品形态、开发程度、应用方向和信息质量上往往与市场需求和社会需要不匹配,出现产品供给错配的问题。

3.传统技术效能下降,数字技术应用受限

在当前政府信息资源管理的技术应用中,主要以IT和互联网技术为手段,实现对信息的采集、储存、处理和分发工作,大部分部门基本进入此类技术应用的成熟阶段,还有少数地区和少数部门尚未完成信息资源管理的初级信息技术的转型。然而,以IT和互联网技术为主要代表的传统技术的应用,只能使政府信息资源管理达到较为初级的管理模式和处理水平,实现较浅层次的全社会信息共享和开发利用,尤其是在面对数字经济的浪潮和数据资产市场的需求时,传统信息技术的应用效能大幅下降,难以满足数字化的信息管理需求,数字化技术在政府信息资源管理中的应用显得尤为迫切。

由于政府部门对数字化技术的开发应用水平有限,相关管理人员的数字化素养还有待提高,整个系统的数字化思维和管理文化也尚未深度成形,数字技术在政府信息资源管理中的应用仍然受限。与此同时,政府外部的数字经济市场中的数字化技术应用已经取得显著成效,部分市场主体的数字化技术开发水平和应用模式较为先进,通过构建适应性的政府信息资源管理模式,将相关市场主体的力量引入管理模式,将有利于提高政府信息资源管理的数字化水平。

4.局部模块建设提速,完整生态构建缺位

一方面,在局部发达地区、部分数据强势部门以及少数业务条线等模块和领域,政府信息资源管理模式的数字化转型升级建设开始加速并取得一定成效,旨在促进政府信息资源开发开放和加快数据要素市场发展的政策法规也相继发布;但是,另一方面,政府信息资源管理模式的整体转型速度还有待提高,在应对数字经济建设要求方面还需发力,缺乏超前性的市场运作指引和行为规范,还需完善有关权属界定、利益分配、市场监督、风险控制和主体保护等方面的法律法规,系统完整的政府信息资源管理生态尚未形成。

图1:传统的米歇模型
 

图2:改进后的米歇模型

(二)政府信息资源管理的发展方向与目标

在明晰当前政府信息资源管理的现状和存在的问题的基础上,同时站在数字经济发展大势的背景下,为了改善现状困境和迎合未来趋势,在对政府信息资源管理模式进行创新性构建的过程中,应该坚持什么样的发展方向?重新打造政府信息资源管理的系统结构和运行模式,又应当致力于实现什么样的管理目标?

1.一个方向

政府信息资源管理模式变革应坚持数字化驱动的创新发展方向,成为数据资产市场管理体制的重要组成部分,统领数据要素市场的建设与管理。

从公共政策理论的研究视角来看,在政治、经济、社会、技术(PEST模型)等内在决定因素的驱动下,政府信息资源管理模式将转向数字化改革的新方向。在党和国家的政策引导方面,《政府信息公开条例》、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、以及“推动数字政府向智慧政府过渡”等政策文件和发展要求相继发布,政府信息资源管理模式的数字化变革符合政治导向和政策意图。在经济竞争战略方面,构建经济双循环的新发展格局将深刻影响经济社会的运行逻辑,打通要素循环流通的通道成为重要任务,数字经济的市场空间逐步放大,市场主体对政府部门的海量信息资源的数字化应用充满期待,数字经济的发展需要政府信息资源管理模式在数字化应用方面的适应性调整。在社会文化方面,社会民众对数字经济的接受度和参与度不断提高,数字技术在生活场景中的创新性应用层出不穷,数字经济的思维和意识已经在社会生活的各个领域渗透,包括政府信息资源服务在内的公共服务活动的数字化转型成为社会期待。在技术创新方面,以大数据、云计算、物联网、区块链、5G、人工智能等为代表的数字化技术的创新应用日新月异,不仅开创出新的商业形态和应用模式,也开始深刻改变传统政治经济领域的运行模式,具有天然数字化基因的政府信息资源管理领域也将融入数字化技术的浪潮。

2. 两重目标

重新思考和创新构建政府信息资源管理模式,主要致力于实现对内和对外两重目标,其中内外目标分别指政府信息资源管理的政府内部治理目标和政府对外服务目标。

对内目标:通过构建创新性的政府信息资源管理模式,完善政府治理体系,助力政府治理能力的现代化,推动决策科学和管理高效的政府治理模式的形成。政府决策的科学性在很大程度上取决于其是否具备高质量信息的支撑保障能力,而这本质上是需要其具备高效的信息获取、信息处理和信息传递能力;政府管理动能的充分释放和管理效率的提高,也在一定程度上依赖于其内部机构在信息传达时效、信息转化能力和信息利用效率等方面的提升,而管理决策在社会事务中的落地实施也需要大规模高水平信息分发能力的支撑;综合来看,政府实现社会管理目标需要其内部在信息治理水平各方面的提升,而这最终依赖于构建适应政府管理目标的政府信息资源管理模式。

对外目标:在数字化技术和管理模式的赋能下,新时期的政府信息资源管理在实现信息资源增值并提高资产化管理水平进而增加政府收益的同时,要扩大对数据资产市场和相关社会主体的信息与数据产品供给,推动政府信息资源向数据要素和数据资产转化。这不仅有利于促进数据资产市场循环流通,满足市场主体对信息产品和数据要素的需求,也有助于在做大数据资产市场的同时推动数字经济的发展,从市场扩容和风险防范两个方面增强政府对数字经济的调控。

四、数字经济背景下政府信息资源管理模式的构建

在数字经济发展的背景下,我国政府信息资源管理的现状还存在一些短板和问题;在数字经济发展的逻辑下,我国政府信息资源管理模式的未来发展路径应当坚持一个方向,致力实现两重目标;在明晰现状和把握趋势的基础上,找准政府信息资源管理的发展定位,遵循问题导向和目标驱动原则,从管理功能模块、管理技术手段、管理组织结构、管理运行框架等方面入手,通过系统的制度规范安排,构建数字经济背景下的政府信息资源管理模式。

(一)重构政府信息资源的信息价值链

信息价值链是在价值链的基础上发展而来,传统的价值链理论将信息视为业务活动开展过程中的重要支撑条件,只是价值创造的辅助因素,不是价值增值的源泉[22]。在数字经济中,以数据形式呈现的信息要素是一项重要的生产要素,信息要素和信息产品不仅能够成为优化业务活动和管理决策的支持条件,其本身所具有的生产和应用价值也能够在对应市场中变现,以信息数据要素为核心对象的价值流动传导链条具有完整形态,包含了信息生产、采集、储存、加工、组织、整合、集成、应用、开放再利用等环节。

政府信息价值链是以政府机构的业务工作流程为信息流的载体,在整合政府机构业务信息的基础上,对现存和新增的政府信息资源进行加工处理和开发利用,主要是为了满足政府机构内部对管理决策的信息支撑需求,同时兼顾政府信息资源资产化管理的收益转化。

如图3所示,本文对政府信息价值链进行了重构,在维持信息价值链基本模型框架中的信息输入、信息处理和价值输出等基本环节不变的条件下,引入了“数字技术支持系统”和“市场主体”两个功能模块和组织结构。将政府信息价值链延长并将其信息产品输出端与数据资产交易市场对接,从而引入市场主体的结构功能,完成政府信息产品的市场化估值定价和增值开发再利用。在政府信息资源处理流程的各环节中,全面引入物联网、大数据、云计算、人工智能和区块链等数字化技术,并形成集成式的数字技术底层支持系统,深入驱动政府信息资源的采集、储存、加工处理、整合集成、分发交易、增值开发再利用等,推动政府信息资源管理的数字化转型。
 
图3:按数字化逻辑重构的政府信息资源价值链
 
(二)发挥数字技术的系统赋能作用

对政府信息资源管理模式进行优化重构,核心在于改造政府信息价值链;从其功能实现的要素结构上来看,信息资源是软要素,存量累积规模庞大,增量扩张速度提高;管理技术是硬要素,目前存在一定短板,但是改造升级空间巨大,数字化技术的应用是主攻方向;将软硬两方面要素结合起来,通过创新构造的价值链和新型管理模式来促进二者的融合,发挥数字技术在政府信息资源管理中的技术杠杆赋能作用。

大数据技术的应用将贯穿政府信息资源价值链的各环节和全流程,也是政府信息资源管理模式向数字化转型的主要驱动技术。面对海量的政府管理工作信息和业务数据,传统信息技术的统计整合手段难以高效处理庞大的信息数据,也难以对信息数据的价值进行深度挖掘与整合。大数据技术在信息数据抓取和数据质量识别方面具有强大的功能,能够对政府信息数据进行快速高效的分析整理,实现信息数据分类和价值挖掘。此外,大数据技术在政府信息资源管理模式中的应用将为其他数字技术的应用开拓空间并提供应用基础,成为政府信息价值链中各环节数据传输与价值转化基础载体,系统内其他数字技术的效能发挥一般都需要与大数据技术相结合。

物联网技术将与政府机构的工作设备和业务流程深度耦合,在5G技术的加持下,联合推动政府机构业务场景的数字化改造,提高政府信息获取能力和信息数据质量,促进政府业务信息向高级数据形态转化。

云计算技术的应用将大幅提高政府信息资源管理系统的数据运算处理能力,也能更好满足其数据存储需求。云计算与大数据技术在政府信息资源管理模式中的结合应用,将充分发挥数据筛选识别与运算整合的优势,对政府信息资源进行清洗打包与整合重组,从而生成高质量的信息数据产品。

区块链技术在政府信息资源价值链的前端环节和末端环节均将得到应用,既应用于政府机构内部业务信息的处理流程,也内嵌于政府信息资源数据产品在数据资产市场的各分发与流通环节。一方面,区块链技术的分布式储存、无法篡改与可溯源的技术能力适合应用于政府机构内部的业务信息处理与分发,而其加密特性也有利于政府机密信息的管理与发布;另一方面,当政府信息资源生成的数据产品流向数据资产市场时,在数据资产交易系统中,区块链技术所具备的分布式共识机制和加密特性可以在身份验证与支付清算等操作风险管理中发挥巨大作用,也有利于简化交易流通程序和业务信息交往。

人工智能技术的算法学习与自动迭代功能,在政府信息数据的结构化处理、数据价值的深度挖掘、数据产品的组合开发、管理模式与风控模型的优化等方面将发挥巨大作用。借助人工智能技术,为政府信息资源管理系统打造内外两个数字化大脑;内脑主要负责政府内部业务信息交流的优化,提高政府机构的办事效率和管理自动化程度;外脑主要负责数据资产市场的交易监控和数据产品应用开发的风险识别和安全防控,信息数据产品脱离政府机构进入数据资产市场之后,其交易流通等各环节的数据安全与合规使用需要智能化管控,利用人工智能外脑进行数据资产市场调节,优化资源配置。

(三)整合关键主体的功能作用与内生动力

在数字化的政府信息资源管理模式中,政府主体与市场主体通过数据资产交易市场实现了对接,这两大主体也是政府信息资源价值链中实现信息增值的主要参与者。实现政府信息资源价值链的信息价值传导与增值,需要协调好政府主体与市场主体之间的关系,重点是要充分发挥两大主体的功能作用,并整合利用其参与建设政府信息资源管理新模式的内生动力。

对于政府主体来说,其在政府信息资源管理模式的数字化转型过程中,主要在数字化基础设施建设、法律法规制定、存量与增量信息资源的数字化资产化转化、相关主体的权益保障、市场监督、风险防范等方面发挥主导性功能作用,推动政府信息资源进入数据资产市场。政府机构参与政府信息资源管理模式数字化建设的内生动力主要来自于两个方面:一方面是实现政府内部管理的自动化智能化,以提高政府管理效率;另一方面是获得政府信息资源资产化管理的合理市场回报,利用相关收益覆盖管理成本费用。

对于市场主体来说,其在数字化技术应用和数据资产价值发掘方面具有技术和经验优势,能够为政府信息资源管理模式的数字化建设提供技术支持和市场纵深,甚至可以成为政府信息资源管理系统的辅助运营方,并有助于提高数据资产交易市场的活跃度,将政府信息数据要素转化成生产力,促进数字经济的发展。市场主体参与政府信息资源管理模式建设的动力主要在于获得数据生产要素,开发新的数据产品,从而增强其在数字经济中的创新力和竞争力,获取更大的经济利益。

(四)打造综合生态系统,融入数据资产市场

以政府信息资源价值链的重构为主线,拓展其功能模块并优化其运行程序,将物联网、区块链、大数据、云计算、人工智能等数字技术嵌入政府信息价值链运转的各环节,整合并利用好政府和市场两大主体的功能作用与内生动力,在此基础上将政府信息价值链延长对接至数据资产市场,从而实现政府信息资源管理模式的创新性构建。

由一二级市场组成的数据资产交易所也是由数字化技术打造的管理系统来驱动,连接着数据资产的供应者和需求者,能够自动完成数据资产的传输、估值、定价、交易支付、集约开发应用等流程,实现数据资产市场生产、分配、流通、消费的完整循环[18](具体参见陆岷峰,欧阳文杰,2021)。将重构后的政府信息资源价值链接入数据资产市场,一方面要实现政府信息资源管理模式的数字化改造与数据市场的数字化系统相匹配;另一方面,政府机构既是数据资产交易系统的数据资产供给方,也是整个数据资产市场和政府信息资源管理系统的管理者和监督者,政府机构在创建应用新的政府信息资源管理模式的过程中,应当承担更多的非市场责任,以自身的信息资源管理为突破口,全力打造综合化的数据资产生态系统,推动自身及相关市场主体全面融入数据资产市场,促进数字经济做大做强。

作为数据资产的供给方,政府机构应以重构后的政府信息资源价值链为主要工具,实现对政府信息资源的数字化转化和资产化管理,信息资源的存量开发替换与增量创新管理并驾齐驱,实现政府信息资源转化为数据资产的自动化生产和集成,打造现代化的政府信息工厂。数字经济时代,效率就是价值,时效性体现含金量,数据不等人。在数字化技术的应用方面,不能延续政府信息资源存量和增量的应用水平分离状态:新的政府信息资源的生产和储存依然采用老办法,等到其累积形成存量资源时再来进行数字化改造和开发,进行政府信息资源二次改造的数字化,类似于“二次革命”;而应该毕其功于一役,在一开始的新信息资源增量生产阶段就全面数字化自动化,缩小转化的时间间隔,经数字化自动化处理后即可进入数据资产市场的数字化交易系统进行流通开发和定价交易。

作为市场管理者和社会利益的维护者,政府机构在进行政府信息资源管理的过程中,要协调好不同参与方的利益分配和主体关系,做好顶层设计和规则制定实施工作,加强风险防范和安全管理,在坚持市场化的同时积极维护社会公共利益,领导不同权益主体共同创造和谐的数据资产市场生态系统。
 
图4:政府信息资源价值链与数据资产市场的连接
 
五、结论与建议

在数字经济发展的趋势性背景下,加强对政府信息资源管理模式的研究,既有利于提高国家治理体系和治理能力的现代化水平,也有助于推动数据资产市场的健康发展,增强数字经济的竞争力。然而,在改进后的米歇模型的评价体系下,当前我国政府信息资源管理模式还存在多重结构性矛盾,包括政府内部机构之间的协作失调,政府信息资源产品供给难以满足外部社会和市场需求,政府信息资源管理中的数字技术应用不足,管理水平发展不均衡,整个管理缺乏完整的生态系统构建路径。

在把握发展现状的基础上,本文提出:未来我国政府信息资源管理模式的构建需要坚持数字化驱动的创新发展方向,致力于实现内外两重管理目标。基于发展方向和管理目标的条件约束,本文通过重构政府信息资源价值链,充分发挥各数字技术的功能优势,将多元数字技术组建的支持系统嵌入价值链流动环节;同时将政府信息资源价值链对接数据资产市场,引入市场主体的结构功能,在协调好政府和市场两大主体的体系关系的基础上,打造运转流畅的综合生态系统,实现政府信息资源管理模式的全面升级。

面向数字经济的未来,结合前文对政府信息资源管理模式的系统构建,就政府信息资源管理提出如下政策建议:

1.加强数字化基础设施建设,重视数字技术的开发和应用

以大数据、云计算、物联网、区块链和人工智能等为代表的数字技术渐趋成熟,在众多商业领域和社会管理方面已经得到了较为广泛的应用并取得较大成就。然而,随着经济社会的快速发展,社会各领域对数字技术的要求越来越高,需要新的数字技术来不断满足社会需求的变化。政府信息资源管理的数字技术应用不应止步于现有技术类别,也不必滞后于商业领域的应用推广步伐;政府部门应该根据新的信息资源管理目标和方向,与相关市场主体合作,加大对新型数字技术的开发和应用力度;同时,增强5G等数字化基础设施建设,为数字技术在政府信息资源管理模式中的全面应用打造相匹配的设施环境。

2.坚持市场化和资产化管理的改革路径

随着政府信息资源管理模式的变革向纵深推进,其管理的信息数据的规模和范围不断扩大,管理难度与管理成本也随之上升。坚持市场化和资产化的改革路径,一方面可以借助市场化的补偿机制覆盖政府信息资源管理的成本费用,另一方面也便于发挥市场主体在政府信息资源管理中的主体功能作用,辅助政府部门提高信息资源管理水平。在市场化和资产化管理的路径中,充分发挥价格机制和供需平衡的调节作用,政府部门主动开发适应市场需求的信息数据产品,满足市场主体的商业化应用需要,在为政府部门争取合理资产收益的同时,也能够调动市场主体参与数据资产市场建设的积极性,形成生态系统完整的数据资产市场,提高政府在整个数字经济中的管理水平。

3.优化管理机构和管理机制的设计,完善法律法规等制度安排

管理模式的优化需要合理的制度安排来进行规范和引导,而制度安排的落地实施需要相应的功能机构和运行机制的支撑。在政府信息资源管理模式的改革过程中,急需完善数据资产权属界定、利益分配、纠纷化解、风险防范等方面的法律法规,让政府部门和市场主体在规范的框架内实现市场化的运作和管理;这进一步要求政府部门加强政府信息资源综合管理中心、数据资产交易所、数据资产法庭、数据安全管理中心等管理机构的建设[27];同时,按照综合生态体系的运行逻辑来进行机制设计,实现政府信息资源在数据资产市场的生产、分配、流通、消费全流程全环节的畅通循环。

(阅读原文,请到《中国知网》下载《数字经济背景下的政府信息资源管理模式的研究》一文)
 
 
 
 
 
 
2022年6月10日,《陆家嘴》杂志联合零壹智库将在线上举办“2022第一届中国数字科技投融资云上峰会”,探索数字科技产业中的应用前景,构建数字科技投融资生态圈,助力数字科技企业顺时而谋,推动数字经济高质量发展。


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