137部数字经济政策，透露了什么信号？

导语
一、数字经济政策概述
（一）数字赋能，数字经济为重要支柱产业
（二）“十四五”规划成为政策出台大方向
二、中央数字经济政策
（一）《数字中国规划》和《数字经济规划》涵盖数字化多方面
（二）推进金融业数字化建设，填补国有企业“数字鸿沟”
（三）构建数据安全体系为数字经济发展的重中之重
（四）推进中小企业数字化转型，增强核心竞争力
（五）关注民生，社会治理数字化转型加速
三、各地方政府信创政策
（一）响应号召，3省份出台10部及以上政策
（二）依据地方优势，发展数字特色产业
（三）“数字产业”为多数政策第一高频关键词
1.广东省
2.江苏省
3.重庆市
四、总结

2023年2月，国务院发布《数字中国建设整体布局规划》，引起讨论热潮。数字中国建设的目标是以信息化、智能化、网络化等手段，推动各行业的数字化转型，其中，构建数字经济体系和数字社会体系是政策措施的重点内容。

随着数字化转型进程的加速推进，数字经济逐渐成为我国经济社会发展的重要支柱产业。2020年至2022年是国家安全可控体系推广最重要的三年，中国IT产业从基础硬件-基础软件-行业应用软件迎来国产替代潮。“十四五”时期，我国数字经济转向高质量发展，步入健康发展新阶段，要素链、产业链、价值链、制度链在相互作用中走向深度耦合。

具体来看，截至2023年3月底，我国中央及各地政府已相继发布多部数字经济相关政策，“数字政府”、“促进中小企业数字化转型”、“数字乡村”、“数据安全”等关键词成为政策重点。

零壹智库、数字化讲习所通过中央及各地政府网站统计出2022年1月至2023年3月的137部数字经济相关政策，本文并将围绕上述政策，从数字经济发展方向、各地数字经济发展差异等方面进行分析。其中，“数字产业”、“数据中心/基础设施”、“数字化转型”成为大部分地方政府的侧重点。

（一）数字赋能，数字经济为重要支柱产业

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以信息通信技术融合应用为重要推动力的新经济形态。数字经济发展之快、辐射之广、影响之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为促进经济发展的关键力量。

2016年，我国提出了“互联网+”行动计划，标志着数字经济成为我国推进经济结构调整的战略性新兴产业。随着电子商务、大数据、人工智能等领域的发展，各级政府对信息技术的加大投入，我国数字经济发展逐渐进入高质量发展阶段，中央政府相继提出与数字经济创新、协同、融合和安全保障有关的政策，倡导科技自立自强，积极推动数字经济与实体经济深度融合。

2011年3月，国务院印发《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中，数字经济被列入了转型升级、提高产业核心竞争力的章节中，内容包括但不限于推广信息技术应用、推进互联网+行动计划、加强数字文化产业的建设等。

“十三五”规划时期，我国深入实施数字经济发展战略，不断完善数字基础设施，加快培育新业态新模式，推进数字产业化和产业数字化取得积极成效。据《“十四五”数字经济发展规划》回顾“十三五”规划成就显示，2020年我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值（GDP）比重达到7.8%，数字经济为经济健康发展提供了强大动力。

“十四五”规划时期，我国数字经济逐步转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段，该规划提到，在2021-2025年期间，要加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，并列出了数字经济发展的重点产业及发展措施（表1），重点产业包括云计算、大数据、物联网和工业互联网等。

在这之后，中央政府又相继出台了《“十四五”数字经济发展规划》、《数字中国建设整体布局规划》等政策，为地方数字经济发展提供了方向。

（二）“十四五”规划成为政策出台大方向

数字经济相关政策大致可分为“十四五”规划、综合型政策、三年行动计划、数字化转型政策、数字政府政策、数字经济产业政策、四年行动计划、数字城市政策、高质量发展政策、人才政策、一年行动计划、数字基础设施政策、其他等13个类型。

含有“十四五”规划词条的政策数量占比为23.36%，地方政策为响应中央出台的《“十四五”数字经济发展规划》，纷纷依据自身优势和特点，出台本地数字经济“十四五”规划，通过发展数字经济来推动地方经济转型升级、提高城市治理水平和公共服务能力，进一步提升地方数字经济的核心竞争力。

在专项政策中，综合型数字经济政策占比较高，为22.63%，仅次于“十四五”规划，但其内容与大部分数字经济“十四五”规划有共同点，政策范围广泛，覆盖基础设施、企业数字化转型、智慧城市、数字政府等多个领域。

在专项政策中占比数量排第二、第三的政策类型分别是数字化转型政策和数字政府政策，占比分别为9.49%和7.30%。其中，数字化转型政策包括国家文化、企业转型、社会福利等领域，而数字政府政策专指为推进政府数字赋能的相关政策。

数字经济建设的核心是数字化转型，各地出台的数字化转型政策反映了本地区对发展数字经济的重视程度。而人才政策、高质量发展政策、数字城市政策和数字经济产业政策的数量占比在1-6%之间，细分领域政策占比不高。

 

02
中央数字经济政策

根据不完全统计，中央政府共出台了9部数字经济相关政策。其中，国务院出台了4部数字经济有关政策，重点包括：数字经济制度完善、数字政府建设、数字安全体系构建等。

银保监会、财政部、住房和城乡建设部、中央互联网信息办公室和工业和信息化部分别出台了对应领域的数字化发展政策，涉及领域包括：住房公积金、中小企业发展、银行业保险业转型、数字乡村、银行函证规范化等。

另外，按照政策内容来看，《“十四五”数字经济发展规划》和《数字中国建设整体布局规划》涵盖内容较为全面广泛，其余7部政策则分别针对政府治理、乡村发展、中小企业转型、社会福利等领域提出数字经济发展的相应措施。

（一）《数字中国规划》和《数字经济规划》涵盖数字化多方面

《“十四五”数字经济发展规划》（以下简称《数字经济规划》）和《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《数字中国规划》）内容涵盖较为全面的政策规划，分别提出了数字经济发展和数字中国建设的总体目标、主要任务和政策措施，其中总体目标又分为2025年和2035年两个时间点。

《数字经济规划》表示，2025年数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%，与2020年相比提高2.4个百分点，并列出了具体的数字经济发展主要指标，包括数字经济核心产业增加值占GDP比重、IPv6活跃用户数、千兆宽带用户数、软件和信息技术服务业规模、工业互联网平台应用普及率、全国网上零售额、电子商务交易规模、在线政务服务实名用户规模等指标。

《数字中国规划》明确表示，数字中国建设将按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

《数字经济规划》则分别对优化升级数字基础设施、充分发挥数据要素作用、大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化、持续提升公共服务数字化水平、健全完善数字经济治理体系、着力强化数字经济安全体系和有效拓展数字经济国际合作八个方面提出具体要求和措施，并提出了加强统筹协调和组织实施、加大资金支持力度、提升全民数字素养和技能、实施试点示范、强化监测评估等保障措施。

（二）推进金融业数字化建设，填补国有企业“数字鸿沟”

在金融层面，共出台两部相关数字政策。一部是财政部在2023年1月出台的《关于加快推进银行函证规范化、集约化、数字化建设的通知》，其中关于数字化建设的内容有：数字化回函与纸质回函具有同等法律效力和证明力；银行函证平台应当坚持安全可控、标准规范、开放兼容的原则，稳步推动银行函证数字化工作等，进一步推进银行函证规范化、集约化、数字化，提升审计质量和效率。

另一部则是银保监会在2022年1月出台的《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》，总体目标为：到2025年，银行业保险业数字化转型取得明显成效。具体措施包括战略规划与组织流程建设、业务经营管理数字化、数据能力建设、科技能力建设、风险防范、组织保障和监督管理等。

其中在业务经营管理数字化方面，重点强调积极发展产业数字金融、大力推进个人金融服务数字化转型、大力推进个人金融服务数字化转型、建设数字化运营服务体系、构建安全高效、合作共赢的金融服务生态和着力加强数字化风控能力建设。

当前金融业数字化转型已经取得了一定的成果，其中互联网金融、大数据、区块链、人工智能等技术被广泛应用，但尚存在监管力度不足、信息安全缺乏保障、转型覆盖不全面等问题。

为此，我国政府也相继出台了有关的政策措施，主要包括：推动金融科技产业发展，设立专项资金和政策扶持；促进金融机构数字化转型、金融创新和金融服务升级；完善监管制度，进一步加强对金融科技的监管；保障金融市场稳定，防范金融风险；加强数据管理，建设金融信息共享平台；建立金融科技人才培养及创新体系，增强科技创新能力，培育金融科技人才和企业等。

实际上，国有企业数字化转型也是国务院政策实施的重点之一。2023年4月，国资委创新局负责人王晓亮在国新办发布会上表示，国资委将深入实施国有企业数字化转型行动计划，加强数字技术攻关，充分发挥国有经济战略支撑作用。

中央关于国有企业数字化转型的第一次系统性部署，是2020年国资委印发的《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，文件从产品创新数字化、生产运营智能化、用户服务敏捷化、产业体系生态化等四个方面对国有企业数字化转型进行战略部署。

（三）构建数据安全体系为数字经济发展的重中之重

中央数字经济相关政策文件中，信息安全、网络安全多次被提到，9部政策文件中有6部提及“数字安全”，占比为66.67%。“安全”关键词被提及164次，其中，在《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提及50次，在《“十四五”数字经济发展规划》中提及47次，在《中国银保监会办公厅关于银行业保险业数字化转型的指导意见》中提及32次。由此可见，构建数据安全体系对数字经济发展十分重要。

构建一个完善的数据安全体系，可以有效防止信息泄露、数据损毁等问题，保护数字经济的健康发展。为此，中央数字经济有关政策也提到了许多保障数据安全的措施，以《“十四五”数字经济发展规划》为例，其中提到：增强网络安全防护能力，强化落实网络安全技术措施同步规划、同步建设、同步使用的要求，确保重要系统和设施安全有序运行；提升数据安全保障水平，建立健全数据安全治理体系，研究完善行业数据安全管理政策；切实有效防范各类风险，强化数字经济安全风险综合研判，防范各类风险叠加可能引发的经济风险、技术风险和社会稳定问题。

（四）推进中小企业数字化转型，增强核心竞争力

中小企业是我国经济发展的重要力量，它们在促进就业、增加人民收入、提高财政收入、推动区域经济发展等方面具有不可替代的作用。据中国宏观经济论坛发现，我国1.4亿的中小微企业贡献了超过85%的就业岗位。

而据国家统计局和工信部研究显示，中小企业与区域经济增长呈高度正相关性，相关系数超过0.8，中小企业发展活跃的地区恰恰是经济发达和择业热点地区。

但由于中小企业规模相对较小，资金不足，缺乏完善的规章制度和高素质人才，融资竞争力受限，此外，商业银行对中小企业的支持也不足，导致中小企业融资困难严重，经营发展受阻。

2022年11月11日，工业和信息化部发布《中小企业数字化转型指南》，加速推进中小企业数字化转型。政策从增强企业转型能力、提升转型供给水平、加大转型政策支持等三个方面分别为地方政府支持中小微企业数字化转型提供方向引导。

在加大转型政策支持方面，政策明确提出，要发挥地方政府专项资金作用，支持对中小企业转型带动作用明显的“链主”企业和转型成效突出的“链星”中小企业。鼓励金融机构研制面向中小企业数字化转型的专项产品服务，设立中小企业数字化转型专项贷款，拓宽中小企业转型融资渠道。

（五）关注民生，社会治理数字化转型加速

民生和社会治理同样是数字化转型重点关注的领域。数字化转型可以为民生保障提供更加高效、便捷、精准的服务，也能够提高社会治理的科学性和权威性，促进社会稳定和谐。

在民生领域，一方面，中央网信办在2022年1月出台《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，其中提到了预期目标和具体措施，部署了数字基础设施升级、智慧农业创新发展、公共服务效能提升、网络帮扶拓展深化等八个方面的行动，同时设立了乡村基础设施数字化改造提升工程等7项重点工程，作为落实上述行动的重要抓手。

另一方面，住房和城乡建设部在2023年1月出台《关于加快住房公积金数字化发展的指导意见》，包括：建立健全让数据用起来的机制；编制服务事项基本目录和实施清单，实现无差别和同标准办理；强化全链条监管，完善全国住房公积金监管服务平台等数字化监管手段等。

在加速社会治理数字赋能方面，“最多跑一次”、“一网通办”、“一网协同”、“接诉即办”等创新实践不断涌现，数字技术在新冠肺炎疫情防控中支撑作用效果显著。但目前还存在顶层设计不足、体制机制不够健全和数据壁垒依然存在等问题。

2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，全面开创数字政府建设新局面。政策重点强调，要构建协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系、科学规范的数字政府建设制度规则体系、开放共享的数据资源体系和智能集约的平台支撑体系，以数字政府建设全面引领驱动数字化发展，不断加强党对数字政府建设工作的领导。

 

 

 

根据零壹智库、数字化讲习所不完全统计，全国各地方政府在2022年1月至2023年3月期间共出台数字经济相关政策128部，其中各个省份出台政策数量不均，出台10部及10部以上数字经济相关政策的省份有：广东省（15部）、江苏省（12部）、重庆市（10部）。

根据对各地方政策的梳理分析，发现地方政策在响应中央政策发展方向之余，依据地方优势，发展侧重点稍有差异。

另外，零壹智库、数字化讲习所还发现数字产业、数据/网络安全、数字化公共/普惠服务等10个关键词在数字经济相关政策文件中频繁被提及，因此，又基于高频词对各省份发展方向进行总的梳理分析，并且进一步分析政策出台数量最多的前三省份：广东省、江苏省、重庆市的关键词分布。

（一）响应号召，3省份出台10部及以上政策

地方数字经济相关政策中，广东省（15部）、江苏省（12部）、重庆市（10部）位居前三位。这三个省份均为经济较发达的地区，国家统计局数据显示，截至2023年，广东GDP连续34年在我国省市排名中位居第一，2022年，广东省GDP总额达到12.91万亿元；江苏省13城市经济实力较为强劲，均入围2022年百强城市，13市GDP全部超过4000亿元。重庆则在十强城市中超越广州上升至第四，2022年GDP总额达到2.91万亿元。

这三个省份出台较多的数字经济相关说明其对数字经济的重视程度较高，将数字经济视为推动地方经济发展的一项重要战略，也表明着经济较为发达的地区具有较大的数字经济产业规模，拥有快速发展数字经济的潜力。

但其实在2022年国务院相继发布《“十五”数字经济发展规划》、《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》和《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》后，各地方政府均纷纷响应，依据地方优势和特点，出台了地方数字经济规划、数字政府以及数字城市的相关政策文件，足以见各地方政府对数据要素和产业的发展都十分重视。

（二）依据地方优势，发展数字特色产业

随着数字化转型的加速，我国数字经济发展取得了很大的进展。据中国信息通信研究院报告显示，2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。数字经济在其他产业领域的应用逐渐成为推动我国经济发展的主引擎，数字技术的重要性越发清晰。

在对地方数字经济相关政策进行梳理后发现，尽管大方向与中央数字经济政策相同，但由于各地方资源禀赋优势不同，在数字经济发展侧重点上更依据自身地区的自然资源、经济基础、文化和社会环境等差异，采取相应发展方案。

在经济较为发达、具备经济发展集群优势的地区，则依托经济增长极、都市经济圈发展数字经济。例如，广东省利用粤港澳大湾区优势，积极推广珠海“明珠惠企”、汕尾“全代办”等项目落地，推动广东数据发展联盟实体化运营建设。浙江省则强调加快培育宁波、嘉兴、温州等信息服务业区域发展新增长极。

在偏远又地域广阔的地区，更倾向于强化基础设施建设，或是支持农牧业数字化转型。例如，内蒙古自治区加速推进支持算力网络国家枢纽节点和5G网络建设，积极推进数字乡村建设。贵州省则强调加强绿色数据中心建设标准化，加快建设全国一体化算力网络国家枢纽节点。

在近海区域，强化海洋设施建设则成为发展重点之一。例如，福建省强调加速打造海洋综合感知网和信息通信网，建设福建“智慧海洋”大数据中心，并设平潭县基本建成城市信息模型（CIM）基础平台，平潭县东面与台湾新竹仅距68海里，是祖国大陆距台湾最近的地方。

（三）“数字产业”为多数政策第一高频关键词

根据零壹智库、数字化讲习所对我国数字经济政策的梳理发现，2022年我国数字经济发展重点主要包括数据要素、数字产业、数据/网络安全、数字化公共/普惠服务、数字化转型、数据中心/基础设施、数字技术创新、国际合作、数字制度、高质量发展等10个方面。

其中，占比排名前三的关键词分别是数字产业、数据中心/基础设施和数字化转型，占比分别为17.35%、14.04%和13.41%，分别有110部、89部和85部政策文件出现相应关键词3次及以上。

由此可看出，各地方政府对发展数字产业以及为党政领域、金融、电信、电力、石油、等八大关键行业数字赋能的决心，而数据中心/基础设施的建设，能够高效提升和支撑“数字＋行业”发展的赋能能力。

除了上述三个高频关键词之外，其余的关键词也需要引起重视。“数据/网络安全”关键词是信息技术发展重点，不论在之前的《中国信创产业政策普查报告（2022）》，或是数字经济政策关键词统计中，均出现得十分频繁。

互联网时代，大数据信息已成为一种重要的资源和财富，数据安全的漏洞会给个人隐私安全、国家安全、商业秘密和社会稳定等带来风险。为此，提升数据安全保障水平，对于政治、经济、文化和社会等多个层面的信息保护等十分关键。

另外，数据要素和数字化公共/普惠服务关键词的高频出现则表明，数据要素在社会领域的运用范围进一步扩大，而数字制度则为数据要素的广泛应用提供了制度保障。

再者，数字技术创新的重视进一步表明我国掌握关键技术的决心，也为我国实现科技自立自强和数字经济高质量发展打好坚实基础，而数字产业的快速发展，也预示着数据要素将成为国际合作的一大方向。

1.广东省

据不完全统计，广东省2022年1月至2023年3月间共出台了数字经济相关政策15部，其中，关键词出现频率最高的是数字产业、数据中心/基础设施和数字制度，占比分别为15.63%、13.54%和12.50%，分别有15部、13部、12部政策中出现相应关键词三次及三次以上。

其中，排名前两位的关键词与各地统计数据相同，但排名第三位的关键词为数字化公共/普惠服务，强调要统筹规划核心基础数字产品领域公共服务平台布局，对符合条件的公共服务平台和创新平台建设给予支持。

另外，广东省中，数字技术创新关键词比各地政策中的排名要高，排名第五，占比为10.42%，有10部政策中出现该关键词三次及三次以上，而国际合作的排名虽然依旧最后，但占比高于各地综合统计数据中的1.11%，为3.13%。说明广东省在数字经济发展重点中，更突出数字技术创新和国际合作方面的发展提升。

在数字技术创新方面，广东省把科技自立自强作为高质量发展的战略支撑，聚焦关键技术及突出短板，运用“揭榜挂帅”、“赛马制”等模式激发创新活力；鼓励有条件的地市探索通过技术入股、市场化运作等方式推动科研成果快速转化的新模式；加快建设人工智能与数字经济领域实验室、新型研发机构、科技企业孵化器等科技创新平台。

在国际合作方面，广东省加大对跨境数据的保护力度，支持有条件的地区创新数据跨境流动管理机制，鼓励有关试点地区参与数字规则国际合作；加强与“一带一路”沿线国家和地区及其他国际合作平台在数字经济领域的交流合作，推动粤港澳大湾区数字经济协同发展。

2.江苏省

在江苏省出台的数字经济相关政策中，关键词出现频率位居前三的有：数字产业、数字化转型和数据中心/基础设施，与各地综合统计结果一致，占比分别为：15.07%、15.07%和13.70%，分别有11部、11部、10部政策中出现相应关键词三次及三次以上，其中数字产业和数字化转型出现频率一致，并列第一。

在建设数字基础设施方面，江苏省认为新型数字基础设施是数字经济的“基座”，并提出了到2023年，建成5G基站超20万个，打造3000项5G优秀应用案例；全省数据中心标准机架规模达60万架，创建不少于8个国家级绿色数据中心等多个具体的预期目标。

江苏省宿迁市则鼓励适度超前建设5G、物联网、工业互联网、数据中心等数字基础设施，依托京东华东云数据中心丰富数据资源，推进京东云（宿迁）AI大数据处理中心、宿迁京东物流平行总部等项目建设。

3.重庆市
在重庆市出台的2022年相关数字经济政策中，关键词出现频率最高的是数字产业、数据要素和数字化转型，占比分别为16.39%、13.11%和13.11%，分别有10部、8部和8部政策出现相应关键词三次及三次以上，其中数据要素和数字化转型关键词出现频率相同，并列第二。在重庆出台的相关数字经济政策文件中，大多数为重庆市下设区发布，因此在发展数字产业方面，各具有地方特色。
例如，渝北区侧重以仙桃数据谷为核心，以空港新城、临空消费走廊及三龙片区为多点支撑，集中优势发展大数据产业，加快重庆国盛数字创意产业园建设，打造西部数字内容产业高地；璧山区提出要依托璧山区总商会驻新加坡商务代表处，强化与新加坡企业深度合作，建强中新（重庆）科技城、中意（中欧）创新产业园；九龙坡区则依据地域特点，强调打造“东三街”数字产业化聚集区和“西三镇”产业数字化聚集区，促进数字产业一体化发展。

 

04
总结

 

在数字经济逐渐成为我国经济社会发展的重要支柱产业的背景下，2022年后，中央及各地方政府出台了137部数字经济相关政策，其中，中央出台9部政策文件，地方政府出台128部政策文件。在中央政府出台的政策文件中，数字政府、促进中小企业数字化转型、社会治理和民生数字赋能、数据安全均为发展重点。

在地方政府出台的政策文件中，以广东省（15部）、江苏省（12部）、重庆市（10部）出台数量最多，位居前三。另外，根据对各地方政策的梳理分析，发现地方政策发展侧重点存在大同小异的特点：大方向与中央数字经济相关政策文件发展重点一致，但在地方数字经济产业发展方向也存在地域差异。

再者，通过梳理发现，2022年我国数字经济发展重点主要包括10个方面：数据要素、数字产业、数据/网络安全、数字化公共/普惠服务、数字化转型、数据中心/基础设施、数字技术创新、国际合作、数字制度、高质量发展，其中，出现次数占比排名前三的关键词分别是数字产业、数据中心/基础设施和数字化转型。

最后，进一步对出台数量最多的三个省份基于关键词进行分析，发现“数字产业”关键词出现频率始终占据前三，但其余关键词出现频率排名稍有变化。