英国借贷型众筹监管规则综述

　　
 

　　【摘要】2014年3月6日，英国金融行为监管局（FCA）发布了《关于网络众筹和通过其他方式推介不易变现证券的监管规则》，并于4月1日起正式实施。该规则对借贷型与投资型两种众筹模式提出了相应监管规则，其中，针对借贷型众筹平台提出了最低资本要求、商业行为规则、客户资金保护规则与纠纷解决机制等监管措施。本文针对规则中关于借贷型众筹平台所涉及的风险及相关监管要求进行了整理与综述。

 

　　【关键词】众筹借贷型众筹P2P借贷

 

　　P2P借贷、股权投资众筹等在英国发展迅速，为对消费者提供适当的保护，同时促进以消费者保护为基础的众筹市场有效竞争，2013年10月24日，英国金融行为监管局（以下简称FCA）发布了《关于众筹平台和其他相似活动的规范行为征求意见报告》（以下简称《征求意见报告》），对规范众筹市场提出了相关监管建议。至2013年12月19日，FCA共收到了98条反馈意见，回应者包括消费者组织、个体消费者、企业、贸易机构、商业支持机构和其他利益相关者。FCA对反馈的相关意见进行评价之后，于2014年3月6日发布《关于网络众筹和通过其他方式推介不易变现证券的监管规则》（以下简称《众筹监管规则》）。在文件中，FCA总结了反馈意见并进行答复，同时发布了于2014年4月1日正式实施的监管规则。

 

　　《众筹监管规则》将众筹界定为自然人、组织和企业（包括创业企业）通过网络门户（众筹平台）为其活动进行融资或再融资的行为。FCA定义了五种主要类型的众筹，即捐赠型众筹、预付型或奖励型众筹、被豁免的众筹活动、借贷型众筹与投资型众筹，只有涉及后两种类型的企业才会被纳入FCA监管范围内。从事以上两类业务的公司需要取得FCA的许可，同时，即使这两类众筹中存在不以盈利为目的的慈善或社会公益项目，其仍然受到同样的监管。

 

　　本次规则中，FCA首次将借贷型众筹纳入监管，并界定其适用对象为"运营或计划运营P2P（即个人对个人）借贷平台与P2B（即个人对企业）借贷平台的企业，通过其平台消费者可以以借贷协议方式进行投资"。对于借贷型众筹与通常所使用的"P2P借贷"一词的区别，FCA指出一方面借贷型众筹不仅包括P2P借贷，还包括P2B借贷以及两种模式的混合；另一方面，借贷型众筹的统称更加直接表现出这个模式属于众筹体系一部分。在实践中仍可以使用"P2P借贷"一词作为描述贷款协议安排的简称，同时，符合P2P借贷商业模式的企业在业务中两个词都可以选择使用。

 

　　一、借贷型众筹活动涉及的相关风险

 

　　FCA对借贷型众筹活动可能涉及的风险进行了总结与说明。其中贷款不能得到偿付与不属于金融服务赔偿计划范围为借贷型众筹活动特有的风险。

 

　　（一）贷款未被偿付

 

　　借贷型众筹活动中，投资者所面临的最主要风险是贷款本金或贷款利息得不到偿付的风险，原因可能是借款人违约、欺诈或企业倒闭。这类风险能否被降低取决于众筹平台和投资者对借款人进行尽职调查的程度。一些运营借贷型众筹平台的企业已经对此做出了尝试，如仅允许良好资信的借款人交易，建立应急资金以应对借款人违约时造成的资金损失，以及鼓励有抵押的贷款等。

 

　　（二）不属于金融服务赔偿计划范围（FSCS）

 

　　当消费者在银行存款时，若银行违约或者偿付能力不足，消费者是受到金融服务赔偿计划保护的。而在借贷型众筹平台中投资的消费者并不享有同等保护。

 

　　（三）消费者理解不足、经验缺乏以及行为风险

 

　　投资者在交易前需要有能力理解其投资可能涉及到的风险。在这样一个信息显著不对称环境中，大多数情况下投资者对平台提供的投资相关信息了解很少。针对该风险，应当要求众筹平台以消费者能够充分理解产品价值和成本的方式披露相关投资信息与服务信息。同时，在目前传统储蓄和投资产品提供较低回报率的环境下，投资者很容易被众筹中高回报率承诺所吸引，而缺乏经验的投资者可能难以对其中风险进行准确判断。一些投资者可能没有认识到传统投资或存款与众筹贷款和投资的不同，例如他们可能不会意识到存款受金融服务赔偿计划保护而借贷型众筹不受。

 

　　（四）利益冲突

 

　　运营众筹平台的企业都可能会出现导致消费者损害的利益冲突情况。例如，如果平台的收益与交易量相关，新平台为了尽快进入市场可能会有动力故意淡化风险并过度强调可能的收益率。

 

　　（五）欺诈与洗钱

 

　　投资者提供贷款或投资时所面临最主要的风险即为欺诈。为了降低这个风险，一些平台进行了更加严格的尽职调查。一旦有大量或大范围欺诈出现，将会影响消费者对整个众筹市场的信心。平台需要具备相应系统及控制措施来降低其网站被用于洗钱的风险。

 

　　（六）平台倒闭和管理不良

 

　　平台倒闭可能会损害投资者利益。在平台倒闭的情况下，处于存续状态下的贷款和投资仍然需要进行管理，贷款偿付、逾期贷款的偿付或投资型众筹中股息在投资者间的适当分配都需要继续跟进。一旦运营平台的企业倒闭，这种责任可能会转移到个体投资者身上，然而在投资额较小或股份较少时，个体投资者对此进行负责可能是不经济的选择。

 

　　（七）风险监管考量

 

　　为了创造一个恰当的、能够平衡监管成本与收益的监管框架，FCA表示并未对平台应当如何解决相关风险进行规定，在当前阶段也未对平台尽职调查的最低标准设立任何要求。目前，在商业模式中所产生的风险及如何解决都由平台决定。随着行业的发展，可能会发生其他新的风险，FCA将致力于找出这些潜在风险，并在未来几年中依据市场发展情况重新审视市场和其现有监管规则。

 

　　二、借贷型众筹平台监管措施

 

　　在监管规则中，FCA主要针对平台进行监管，对运营借贷型众筹平台的企业适用FCA基本原则和核心条款。这些条款包括商业行为规则（特别是有关信息披露与发行）、最低资本要求、客户资金保护规则、纠纷解决机制以及对企业提出采取合理步骤的要求，以保证在企业经营失败的情况下现存的贷款能够得到有序管理。

 

　　（一）最低资本要求

 

　　为保证平台在监测和控制业务与财务风险时谨慎行事，并帮助其应对未来可能的财务危机，《众筹监管规则》为运营平台的企业设立了最低资本要求，企业必须在每年会计参照日对其进行计算。最低资本要求分为固定最低资本标准与浮动最低资本标准，取二者中的较高值。固定最低资本为5万英镑（自2014年4月1日至2017年3月31日为2万英镑），浮动最低资本以借贷型众筹平台当前贷款资金总额为基础采取累进制方法计算，具体要求为：

 

　　1.贷款资金总额不超过5000万英镑的部分，资本金计算比例为0.2%；

 

　　2.超过5000万至2.5英镑的部分为0.15%；

 

　　3.超过2.5亿英镑至5亿英镑的部分为0.1%；

 

　　4.超过5亿英镑的部分为0.05%。

 

　　以表格形式列出如下：

 

　　表1动态阶梯式最低资本要求

　　作为计算基础的贷款资金总额应当为计算日平台所提供的贷款资金总额，而非平台在运营期间所提供的累计总贷款数额。可计入资本金的项目有股本、非股本资本（如个体经营者的资本、合伙中的资本或有限合伙中的资本）、储备项（累积利润、股本溢价等）、中期净利润、重估储备、符合限制条件的次级贷款/债务等，计算时必须扣除的项目有对自有股份投资、对子公司投资、无形资产、中期净亏损、独资经营或合伙中提款超过利润的部分等。

 

　　为了减轻企业负担并考虑到运营借贷型众筹平台的企业对最低资本监管要求毫无经验，FCA同时规定了相应的过渡条款。如至2017年3月31日前，企业在计算最低资本时可以不扣除"对子公司投资"和"无形资产"项；至2017年3月31日前，所有的企业在获得FCA完全许可以前均适用过渡性安排，已经受公平交易办公室监管的借贷型众筹企业在获得许可以前无需受制于最低资本要求。

 

　　与此同时，企业还负有重新计算最低资本与通知的义务。根据规则，在贷款资金总额与上一次计算额相比增长超过25%以上时，企业应当重新计算最低资本。企业应当在发生任何变动或可能发生变动以及意识到可能早已发生的变动之时起14天内通知FCA。

 

　　（二）客户资金规则

 

　　与投资业务相关并持有客户资产的企业受制于客户资金管理手册（CASS）中所提出的客户资金规则。这些规则要求企业在负有责任的情况下应当确保对客户资金提供足够保护。FCA也将其用于对借贷类众筹平台中投资者的保护。

 

　　FCA所适用的主要规则有：

 

　　1.平台基于CASS的分类要求，以自身所持有客户资金规模为基础进行大、中、小型分类，并将分类结果每年向FCA报告；

 

　　2.被归为中型或大型规模的企业必须设置一个独立员工对CASS的管理负责，被归为小型规模的企业则将该事项交由企业管理层负责；

 

　　3.持有客户资金的平台对其客户负有信义义务，只能依照客户要求为履行其职责而支配资金；

 

　　4.平台必须具备足以保障客户权利的组织体系；

 

　　5.平台必须将客户资金存放于适当的机构并对该第三方承担尽职调查义务，对于运营借贷型众筹平台的企业，该适当的机构应当为银行；

 

　　6.平台必须保持记录和账户信息以区分其持有的不同客户资金，为了达到这一要求，平台必须进行外部和内部对账；

 

　　7.客户资金必须以法定信托形式持有；

 

　　8.当平台在银行开设客户资金账户时，应当得到银行的承诺：该账户中的资金是平台为客户所持有，银行不能从此账户中扣款以抵销企业自身债务；

 

　　9.平台必须进行记录与客户资金账户数额的内部核对；

 

　　10.设立一套机制以应对平台倒闭或存放客户资金银行倒闭的情况等。

 

　　对于"承诺模式"（投资者承诺提供一笔特定的资金且在交易执行中资金从其平台账户中直接划走）的平台，平台只需将其实际收到的资金进行隔离，而不是隔离被客户承诺的资金。如果在被承诺之后平台收到了客户资金，在将资金转移给一个借款人之前，平台应当具有持有客户资金的许可。即使平台只是短时间内持有客户资金，客户资金保护规则同样适用。

 

　　与此同时，FCA也指出，客户管理手册目前仍在征求意见中，因此所有的企业都应当对政策变化和未来规则的发展进行关注。

 

　　（三）信息披露与尽职调

 

　　整个众筹监管制度实质上是一个以信息披露为基础的制度。监管规则要求平台确保投资者能够获知他们做出投资决定所必需的信息，以及所提供的所有信息都应当是公平、明确和无误导性的。在《征求意见报告》中，FCA对目前实践中的信息披露情况表达了担忧，并总结了其希望企业披露关于企业及其服务的信息类型。同时FCA希望企业能够为消费者理解其纳税义务提供充分的解释，这些解释应当能够使投资者可以独立进行相关计算并与其他投资活动的净收益相比较。

 

　　信息类型具体内容

　　结合反馈意见，最终在规则中，FCA要求企业应当提供说明P2P借贷安排特性和风险的相关信息，并列举了十项应当披露的信息：

 

　　（四）投资者的撤销权

 

　　欧盟《远程销售指令》（DMD）要求大部分在一定距离外（供应商或中介和客户非面对面交易）做出的金融服务合同应当赋予消费者在一定期限内、无处罚且无需说明理由的撤销权。不存在豁免的情况下，该权利也适用于借贷型众筹平台的投资者。由于借贷型平台中存在不止一种合同关系，在这里需要讨论撤销权的适用对象问题。对于借贷型众筹平台投资者来说，其订立的合同分为两类，一类为投资者与众筹平台签订的服务协议，而另一类为每次针对特定项目提供贷款时投资者与借款人订立的借贷合同。对此，FCA认为，在每一笔贷款中都赋予投资者同意投资之后又反悔的权利是不可行的，撤销权更适用于投资者决定是否接受一个平台服务，故撤销权只适用于投资者与众筹平台之间的服务协议。

 

　　对于适用的投资者主体问题，FCA特别强调，撤销权仅赋予接受服务的消费者。在借贷型众筹平台中以借贷为目的进行投资的投资者不视为消费者，不应当享有撤销权。

 

　　同时，FCA指出，在投资价格取决于金融市场的波动而不是由平台控制时，不应当赋予消费者撤销合同的权利。因此，当一个平台具有二级市场，投资者可以市场价格将其贷款利息出售，通过转让等其他途径提前收回资金时，这种情况下FCA不强制该类平台企业赋予投资者撤销权，即不存在自动赋予投资者的撤销权。平台可以对是否提供该权利自行考量。

 

　　对于不存在二级市场的平台，可以存在以下选择：1.引入二级市场；2.为投资者引入期限为14天的撤销权：（1）允许投资者进行投资，但在该期间内只要投资者提出撤销，则应当返还其资金；（2）对于新进入的投资者，要求只能在该段期间结束以后才能够进行投资。对于撤销权相关要求的实际履行，FAC给予了充分的过渡期，即在平台获得临时许可期间不需要适用撤销权的相关规定。

 

　　（五）报告义务

 

　　为更好地监管市场，FCA要求平台通过FCA在线报告系统定期向其提交概括性的总结报告，内容包括：财务状况、持有客户资金状况、投诉与控告情况以及每季度贷款安排的详细信息。除此以外还有上文所提到的贷款资金总额变动在25%以上的通知义务，该数据通过邮件方式提交。

 

　　这些报告义务一般均从2014年10月1日开始适用于所有运营借贷型众筹平台的企业。

 

　　（六）采取合理步骤

 

　　如果运营平台的企业倒闭，为了避免给投资者带来困难和损失，现存的贷款必须得到有序管理。在一些平台中，投资者并不知道资金所流向的借款人的身份，同时，一个投资人在一个特定贷款中的份额可能很小，所以追回损失的选择可能是不经济的。这些因素一定程度上鼓励了借款人违约从而导致投资人损失。FCA提出，平台应当具备这样的安排来确保在停止经营时贷款能得到有序管理。但与此同时，为了构建一个平衡监管成本和效益的恰当的监管框架，在现阶段并不强制规定平台必须引入这样的安排。FCA希望运营平台的企业根据商业模式的需要和消费者利益，自己对系统进行设计和控制。

 

　　另外，即使具备这些安排，也不可能杜绝所有风险。如果这些安排不能有效发挥作用，仍存在消费者受到损害的可能性。FCA希望投资者能够明确知悉这些风险。

 

　　（七）纠纷解决与补偿机制

 

　　1.平台破产事件下资金的分配与返还

 

　　如破产等特定情况下的资金分配问题，FCA要求该倒闭平台应当仅对投资者返还其所持有的资金，而不能够继续依照原有安排支付给借款人。FCA认为，允许一个倒闭平台继续完成给借款人的贷款支付存在一系列困难：（1）平台破产后可能并不会继续对贷款进行管理；（2）破产的情况下，破产执行人在计算客户资金要求和权利时随时可能出现不足，也意味着本应收到这些贷款的所有借款人的不足；（3）如果应当继续支付给借款人，则要在运营中将借款人的还款与未支付给借款人的资金相隔离，将给企业增加运营复杂性。

 

　　对于企业在破产之后收到的资金，不能与破产前的资金相混同，应当根据CASS的规则持有，并立即支付给相关投资者。

 

　　2.不纳入金融服务赔偿计划（FSCS）范围

 

　　在比较了平台倒闭时投资者可能遭受的损失数额和金融服务赔偿计划的补偿数额后，FCA提出将这类企业纳入FSCS保护范围将带来额外且可能会非常巨大的监管成本，因此现阶段并不将借贷型众筹平台纳入金融服务赔偿计划中。但在一些特定情况下，如贷款资金被投出之前持有资金的平台或托管银行破产，该种情况下投资者在一定程度上会获得保护，客户资金规则要求倒闭平台将客户资金返还，而银行倒闭的情况下，银行存款已经处于FSCS保护范围之内，不需进行额外规定。

 

　　3.金融申诉专员服务计划（FOS）

 

　　对平台所提供服务不满的投资者享有投诉权。首先，投资者应当向运营平台的企业投诉，如果对回复仍不满意，可以通过金融申诉专员服务计划投诉。纠纷解决规则并未对具体过程进行强制要求，只要投诉最终得到了公平和及时的处理即可。FCA希望由平台自己来开发适合其商业模式的纠纷解决路径。

 

　　（八）过渡期条款

 

　　为了使企业有足够时间调整其商业模式，FCA提出了一系列过渡期条款。对于借贷型众筹所提出的过渡性条款为：

 

　　1.至2014年3月31日持有有效公平交易办公室(OFT)许可证的企业，只要及时将基本信息通知FCA并缴纳一定费用，则可以继续进行被许可的消费者信贷活动，直到它们获得完全许可。这类企业将被授予"临时许可"（interimpermission）权限。

 

　　2.在2016年4月1日之前，具有临时许可的企业如果意图继续从事受监管活动，则应提出申请或获得充分许可，以及被批准个体从事特定的受控制活动。

 

　　3.自2014年4月1日起，新产生的借贷类众筹平台企业或者至2014年3月31日不具有公平交易办公室发出的消费者信用许可证的企业，需要立即申请完全许可和请求批准个体从事特定的受控制活动。

 

　　4.直到企业获得完全许可才会对其启动最低资本要求。

 

　　5.对特定规则引入过渡期，允许具有临时许可的企业在2014年10月1日前对其内部流程进行调整直至符合标准。而特定的高标准的要求，如公平、明确和不具误导性的信息发布规则将仍从2014年4月1日起实施。

 

　　三、总结

 

　　FCA计划将于2014年年底对新规则的实施情况进行评估，同时在2016年完成对众筹市场和监管构架的全面审视，以确定未来是否需要继续对监管规则进行修订。从FCA对借贷型众筹活动监管规则与原则整体来看，可以得出以下结论：

 

　　1.偏向于原则性监管。除主要制度如最低资本要求外，大部分规则都为企业留有较大的自主空间。

 

　　2.投资者保护是监管的根本目的。这体现于规则的各个方面，如对不同风险的产品实行同样的监管，并不因某些产品较为成熟而减低投资者保护。

 

　　3.平等与多样性考量。FCA在规则制定过程中考虑了学习能力较差和年龄过大或过小的弱势投资者在使用众筹平台时是否会面临风险的问题，认为弱势投资者更容易受到广告中对投资所带来的社会效益宣传的影响，同时对相较于存款账户的高回报率更为敏感。因此FCA认为应当对这类群体获取信息的过程建立重点保护机制，以确保其接受的信息是公平、明确和不具有误导性的。该考量贯穿了整个规则，针对不同类型不同风险客户具有不同的监管措施。

 

　　4.FCA对众筹市场监管在投资者保护与促进市场竞争之间寻求一种有效的平衡。很多规则的确定均体现出在对投资者进行足够保护的基础上将对市场主体的限制降到最低，防止为行业进入设立过高门槛。