数据服务商呼吁透明度和问责制

  117页 阅读:46009 全联并购公会信⽤专委会
所属专栏:信用经济与数据产业研究
对现有和未来出现的数据服务商要有一个基本的约束机制,正如本报告所言,要保证数据服务商的基本的透明性和消费者的选择权。
出品:⾦融科技理论与应⽤研究⼩组;全联并购公会信⽤专委会
 

序言|数据要素市场下的个人数据监管
 
刘新海  2021-05-12
 
一、数据服务商定义
 
数据服务商(Data broker),也称为Information Broker; 数据经纪人和数据代理商; 数据服务商,又称数据代理商、数据中介商和数据经纪商,一般指从事数据收集、处理并对外提供数据服务的机构。本报告中数据服务商的定义是收集消费者的个人信息并转售或与他人共享信息的公司。
 
数据服务商领域作为新兴行业,有多种不同的名称,数据经纪人、Data Broker、数据代理商、信息经纪人(information broker)、信息经销商(Data agent)、信息产品公司、联合数据经纪人、数据提供者(Data Provider)、数据供应商(Data Supplier)、数据中介(Data Intemediaries)、数据中间商。
 
数字经济时代的到来,拥有大数据就拥有了大的商机。数据服务商主要指个人数据服务商。海量不断产生的个人数据价值无限,驱动消费经济和数字经济创新,但同时由于涉及消费者权益而敏感,还会产生大规模数据泄漏系统性事件发生。
 
最早的数据服务商就是消费者(个人)征信机构。从20世纪后期开始,互联网的发展,计算机处理能力的提高和数据存储成本的降低等技术发展使公司更容易收集,分析,存储和传输有关个人的大量数据。导致了数据服务商行业的发展。
 
数据服务商可以搜集消费者相关的不同维度的数据,如图1所示,作为产品和服务进行商业化操作。数据服务商可以认为是一类聚合各种来源的信息的企业,例如从其他公司购买信息或在互联网上爬取有关用户的有用信息;处理这些信息,增加维度丰富它,清洗或分析它;合法持牌拥有或“出售”给其他组织。数据服务商的商业模式。可以利用各种业务模型,但是在最基本的水平上,数据服务商需要采购和汇总数据,并将最有价值的用户类别转售给第三方。
 

图1 美国数据服务商所能提供的消费者信息
 
如果说互联网技术应用让数据服务商开始兴起。那么在移动互联时代,海量消费者数据的出现促成了数据服务商行业的爆发。随着数字经济时代的到来,越来越多的个人数据产生,根据全球最大征信机构益博睿(Experian)在其2019年年报显示,在过去2年中采集的个人相关数据占总的数据量的90%。而未来的物联网、5G技术、AI技术和区块链技术则给数据服务商无穷的想象空间。 
 
(商业的推动: 数字经济、消费经济、消费金融、普惠金融的发展。)
 
在国内,近几年兴起的大数据公司可视为数据服务商,例如中国三大电信运营商下属的数据公司。许多金融科技公司和这些数据服务商关系密切。对于数据服务商的监管也是全球数字经济发展的热点问题。
 
数据要素已经逐渐成为市场经济的资源配置,数据服务商是数字经济未来的主要支撑。但同时,数据服务商在数据使用、个人信息保护、行业定位、跨境使用和立法监管等方面都存在争议,需要大量的研究和探讨,这也是本报告翻译工作的初衷。
 
二、报告研究目的和内容简介 
 
(一)研究目的
 
由于过往的数据服务商没有和消费者互动的情况下买卖消费者的数据,缺乏行业和交易过程透明度,在消费者权益日益高涨以及数据服务商行业的壮大,引起社会公众的关注和立法者的担忧。
 
美国联邦贸易委员会(FTC)对九家有代表性的数据服务商进行深入调研,从2012年12月启动研究,开始要求这些数据服务商提供特别报告,详细报告收集和使用的消费者信息,以及商业过程中对消费者权益(知情权和选择权)的考量。
 
该报告于2014年5月正式发布。力图深入了解数据服务商行业,为监管立法提供建议。 值得指出的是本报告发布在欧盟《通用数据保护条例(GDPR)》GDPR发布和生效之前完成的(GDPR是2016年4月27日通过,两年的缓冲期后,在2018年5月25日强制执行)。
 
(二)报告内容简介
 
本报告介绍了研究的背景和动机,选择了九家具有代表性的数据服务商,根据其提供的信息,分别从数据获取、产品开发、产品类型、数据质量、客户和消费者的控制权六个角度进行梳理和分析,最后给出研究发现、立法建议和行业最佳实践建议。
 
本报告内容细致,提供了很多注释,一些示意图展示便于理解。 值得一提的是,本报告对于越来越重要的互联网安全—数据泄露这一问题没有提及,可能是由于研究内容主题所限。
 
附录中也给出了国内相关研究(央行征信中心研究负责人杨渊女士和北京大数据研究院李铭博士的文章),包括对该报告的解读、分析以及后续跟踪。
 
(三)现实意义
 
本报告的撰写是基于美国联邦贸易委员会(FTC)对数据服务商长达20多年的跟踪和分析(从1997年的《个人参考服务》开始),虽然成文在2014年,Big Tech还没有完全崛起,剑桥分析之类的事情还没有发生。但是研究内容对目前国内数字经济下越来越重要的个人数据行业监管话题还是有很好的启发和参考借鉴。
 
(四)报告要点分析
 
· 报告对个人征信机构之外的数据服务商,按照产品和服务目的分为三大类: 市场营销类、风险释缓类(风控)和人员搜索类。 这种分类对于理解数据服务商很有帮助。国内的个人数据公司也可以按照这个框架进行划分。
 
· 根据三种不同的数据服务商,进行不同的分析,并提出对应的立法与最佳实践建议。数据服务商内容复杂,差别很大。这种分类分析也给国内呼吁很久的数据服务商分级监管提供了政策参考。
 
· 报告强调了数据服务商的商业行为给消费者带来的收益,而不只是风险。同时认为对未来立法提案中,成本和收益的权衡也很重要。
 
· 报告强调数据服务商的透明和消费者对自己数据商业使用的选择权。这也是数字经济未来发展过程中全球通用的基本准则。报告并提出具体建议,例如对于市场营销类数据服务商,可以对规模较大的建立集中的门户网站,和消费者进行互动。
 
· 调研中的九家数据服务商已经涵盖了几乎每一个美国消费者,涉及到每个消费者的利益,加强对数据服务商的立法监管、行业引导和关注迫在眉睫。
 
· 报告在提出立法建议的同时,也给出行业最佳实践建议,注重行业引导和自律。例如报告建议数据服务商在商业过程的不同环节都进行隐私保护的设计,对儿童和青少年采取更好的保护措施,防止其下游用户将数据用于消费者资格确定或非法歧视的目的等。
 
三、个人数据监管现状—以美国为例  
 
美国的消费经济占整个GDP的70%以上(来自美国消费者数据行业协会【CDIA】说法),个人数据产业和数据服务商发挥了重要的作用。如图2所示,对于数据服务商监管可以分为两个层次:一种特殊的数据服务商的征信机构和一般的数据服务商。
 

图2 美国对数据服务商(Data Broker)的监管框架
 
特殊的数据服务商
 
征信机构(也称为消费者报告机构, consumer reporting agency)作为特殊的数据服务商,包括全国性个人征信机构和专业个人征信机构。1870年左右的个人征信机构的成立,距今也有150年的历史。 
 
1970年代颁布的《公平信用报告法》开启了对全国性个人征信机构的监管,监管机构分别受联邦贸易委员会(FTC)和消费者金融保护局(CFPB)监管。美国全国性的征信机构目前主要有三家:艾克飞(Equifax)、益博睿(Experian)和环联(TransUnion)。个人征信机构需要其它数据服务商提供数据,但是其主要数据来源是信贷机构(称为Data Furnisher)。
 
《公平信用报告法》的监管拓宽到年收入在800万美元的专业征信机构。美国的专业征信机构也有几百家,分别面向不同的消费场景,提供消费者资格认证(例如信贷、雇佣、租房、保险等)。美国典型的专业征信机构如表1所示。
 
表1  美国专业个人征信机构一览
 
专业的征信机构围绕着消费者场景而设,为其提供风险管理服务。不同的消费生活场景都存在信用风险,需要整合和分析消费者信息,进行风险管理。如图3所示,教育支出、就业、开立银行账户、申请信用卡、网上购物、租房、付手机费、付公用事业费(水/电)、购车、开车、购房及度假等消费场景中都存在着商业机构和消费者的信息不对称,需要专业的征信机构整合分散在各个机构的消费者信息,建立信息分享平台,提供相关的征信服务。上述的每一个消费环节都可以对应于一个专业的消费者征信机构,作为独立的第三方,用该消费场景中消费者过去的经济行为来预测其未来的信用风险。
 

图3  专业征信机构围绕的消费者场景
 
一般的数据服务商(本报告中的研究对象)
 
新兴的数据代理商的监管不受《公平信用报告法》监管,但受一般法律法律约束。 根据它们数据产品和服务的目的,一般的数据服务商分为三类:
 
· 类型1:用于营销和广告的数据代理。例如Acxiom(安客诚),Datalogix(最近由Oracle购买),Comscore,Lotame。
 
· 类型2: 风险释缓类,包括欺诈检测数据代理和风控数据代理,为银行和移动电话运营商服务。这些类型的数据服务商可以用消费者的搜索历史或其它相关数据分析为他们提供高息(高风险)贷款,而不是低息(安全)的贷款。
 
· 类型3:人员搜索类的数据代理商。例如Linkedin等
 
这些数据服务商包括安客诚(Acxiom),Experian, EpsilonCoreLogic,Datalogix,Intelius,PeekYou,Exactis和Recorded Future。其中安客诚(Acxiom)声称拥有全世界10%的人口档案,每个消费者拥有约1500条信息(引用于Senate.gov)。美国目前至少有3500至4000家数据服务商公司,大约有三分之一的公司可以给消费者提供选择退出(opt-out)服务,其中一些服务收费超过一千美元。
 
美国为何不对数据服务商进行立法监管?
 
关于美国数据服务商的监管,值得讨论的一个问题:虽然2014年美国联邦贸易委员会的研究报告就呼吁立法监管,提出了深入的行业分析和立法建议,但是七年过去了,数字经济发展一日千里,但日至今日,不仅从美国联邦层面上一直没有对数据服务商进行立法和进一步的动作,而且即使州一级层面的也只是对数据服务商采取登记备案的方式进行管理。
 
作者认为美国目前尚未对数据服务商进行监管主要有两个方面原因:
 
第一、数据服务商比较复杂,不仅涉及多方利益,而且行业需要细分和梳理,进一步地深入研究;
 
第二、数据服务商产业还未完全成型,还有待观察,寻找创新和监管中的平衡,避免扼杀创新。
 
四、国内的数据服务商现状
 
国内数据服务商是近十年内开始崛起,特别是2015年之后随着国内的互联网金融和网贷的发展催生了很多数据服务商的出现。
 
相比于美国的数据服务商,中国的消费者场景丰富,数字经济快速发展,市场更大,数据服务商行业发展更快,同时有不断的新的消费者数据出现,以及新兴的数据服务商产生。
 
国内消费者数据公司可以按照消费者场景进行划分[ https://qianfan.analysys.cn/refine/view/rankApp/rankApp.html],如图4所示。
 
图 4 国内部分代表性的消费者数据公司
 
和美国相比,国内的个人数据产业和数据服务商存在以下问题:
 
· 由于发展较晚,国内个人数据产业和数据服务商的业务透明性和消费者选择权普遍滞后。
 
· 很多公司拥有大量的消费者数据,如图4所示,急需通过合规的商业渠道和商业模式,释放个人数据的商业价值。
 
· 国内成熟的个人数据产业和生态还没有完全形成,数据源、数据服务服务商、数据终端用户的产业链界限不清晰。目前还是一种粗放的模式。
 
· 作为个人数据产业的中间环节的数据服务商,无论是商业模式,还是行业定位还不够清晰(监管也是一方面原因)。
 
· 在实践中,国内的一些消费者数据公司,其内部不同的部门不仅作为数据源,有时还充当数据服务商、甚至还参与数据产品和服务的应用(例如直接放贷),业务透明性和消费者权益保护泛善可陈。
 
五、国内数据服务商监管和建议
 
随着国内数字经济的蓬勃发展,个人数据产业是未来数字经济的支撑,数据服务商将是主力军,作为个人数据产业市场活力和商业创新的代表。从监管层到民间消费者权益保护人士都意识到个人数据行业的合规监管与健康发展迫在眉睫。 近期《个人信息保护法》和《数据安全法》已经通过二审,将为数据服务商行业提出基本的合规要求和行业边界。
 
金融行业是个人数据的重要应用场景,和数据服务商利益攸关,央行尝试对消费者相关的金融大数据产业进行监管。
 
在2018年11月28日,央行征信管理局、国际金融公司、APEC工商理事会在北京联合召开“数据分析行业规制和发展国际研讨会”,探讨个人数据服务商的数据采集合规和相关监管问题。
 
随着全球个人数据保护的趋严,国内监管当局也尝试对一些基于消费者的平台进行拆分,目前已经在进行中。
 
2021年初,央行对外发布的《征信业务管理办法(征求意见稿)》也尝试对传统征信之外的个人数据以及数据服务商进行监管。
 
本文针对国内数据服务商的监管建议如下:
 
· 无论从FTC报告对过往的研究,还是后续美国数据服务商模式多年运行,尚无行业毁灭性的风险事件出现,整体而言,利大于弊,带来的是消费者良好的体验和数字经济的蓬勃发展,因此数据服务商可以作为国内可借鉴的数字经济行业发展模式。
 
· 对现有和未来出现的数据服务商要有一个基本的约束机制,正如本报告所言,要保证数据服务商的基本的透明性和消费者的选择权。
 
· 监管积极跟进,逐步施行。个人数据行业而且还在不断演变,需要协调创新和合规,风险与成本之间的平衡。例如一些新兴的数据服务商在不断出现,特斯拉未来也可能成为数据服务商,将消费者行车记录仪的数据制作成产品和服务。
 
· 数据服务商涉及面广,业务复杂,可以进行细分,尝试分级管理。
 
· 作为特殊的数据服务商,个人征信行业发展已经形成标准化,很多监管、消费者权益和行业发展的经验可以参考。
 
· 围绕成熟的消费者场景,发展专业征信机构,进行消费者在商业交易中的资格认证服务,例如电信运营商可以联合成立专业征信机构。
 
· 加大研发力度,中国作为全球最大,最活跃的消费者市场,对于消费者数据和数据服务商的研究需要加大力度,探索更多的研究方向,探索多元化的方向,无论是从机制角度(My Data【本人数据管理】和 Data Trust),还是从技术方面(区块链和联邦机器学习)。
 
总之,他山之石,可以攻玉,作者团队编译的美国数据服务商监管的报告可以提供一个基本的参考,国内要在此基础上再出发,立足国情,探索针对和广大消费者利益攸关的数据服务商(动辄覆盖数亿人)监管和行业发展之路,促进适合未来数字经济高质量发展。
 
注:本序言为美国联邦贸易委员会(FTC)2014年发布的《数据服务商:呼吁透明度和问责制》研究报告的中文版而做。“金融科技理论与应用研究小组”和“全联并购公会信用管理专业委员会”负责本报告中文版的编译。张山立和安光勇负责了最初的翻译。
 
“金融科技理论与应用研究小组”孵化于北京大学金融智能研究中心,由多位金融科技领域年轻专家组成,于2018年启动金融科技知识图谱公益研究项目。目前已经推出由Visa公司和金融安全联盟赞助,中信出版社2021年3月出版的《金融科技知识图谱》。微信公众号:Fintechglossary。
 
全联并购公会信用管理专业委员会是为了促进产、学、研联动,加强信用管理领域的研究交流合作而成立的非营利性专业研究机构。网址为:http://www.pccm-credit.com。
 
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