人大金融科技中心主任杨东：各国区块链监管政策解读及中国监管建议
人物 萌大大 · 巴比特资讯 2018-03-23
杨东教授现任中国人民大学法学院副院长、教授、博士生导师；兼任多个金融研究中心主任及网信办中欧数字经济专家工作组成员；同时还是全国人大法工委、财经委《证券法》、《期货法》、《电子商务法》专家组成员；
杨教授任职期间倡导建立大数据区块链与监管科技实验室并担任主任，并在中文核心期刊发表论文《虚拟货币立法：日本经验与对中国的启示》、《ICO本质及其监管机制变革》，先后出版《互联网+金融=众筹金融》《链金有法：区块链商业实践与法律指南》等区块链行业指导书籍，被圈内誉为“我国最早对区块链的应用进行研究的学者”及“区块链第一教授”。
以下为杨东教授分享内容，巴比特整理发布：
问题1.各国对数字货币的监管态度主要包括哪些类型？分别的代表性国家？
杨东：目前，世界上主流国家对比特币等基于区块链数字货币的监管政策分歧较大，政策态度可以分为严禁、限制与准许三大类。例如冰岛等国由于受到2008年金融危机的冲击，对资本外逃现象非常担忧，因而对比特币等数字货币非常谨慎，禁止购买交易比特币。而资本吸引力强大的国家如美国、英国等发达国家一般准许比特币，对比特币和区块链技术表现出极大的兴趣。
总体上看，一些国家禁止加密货币交易，但也有很多国家在允许私人之间使用加密货币交换产品和服务的同时，限制银行和金融机构从事相关交易。
（1） 美国
总体而言，美国对于具体应用区块链技术的比特币持默许态度。美国关于比特币的监管主要体现在货币监管、投资活动等方面。货币监管方面：美国监管机构将比特币界定为“可转化虚拟货币”，受《银行安全法》监管；同时，对于比特币可能涉及的洗钱问题则由美国金融犯罪执法网络（the Financial Crimes Enforcement Network）执法监督。在投资活动方面：比特币中的“挖矿”合同则属于投资合同，属于美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission）的监管范畴。同时，美国国内税务局（IRS）出台了适用于比特币等数字货币征税建议，认为比特币等虚拟货币本质上是一种资产，因而需要缴付财产税。同时，美国各个州对于货币服务的法律解释差异较大，因此各州具有不同的监管态度。2017年1月美联储发布《美国支付体系改善进度报告》，认可数字货币在支付行业领域应用的广泛前景，认为分布式记账的特征可能对传统支付行业的运行模式造成冲击，可能取代传统支付链条中清算结算服务商的角色
（2）日本
2016年5月25日，日本国会通过了《资金结算法》的修正案，该法案在民间也被称作《虚拟货币法》，正式将包含比特币在内的“虚拟货币”纳入了法律规制的体系内。该法于2017年4月1日正式实施，已经发生法律效力。这次《资金结算法》修正案的主要内容包括：
第一，明确了“虚拟货币”的定义。
简而言之，“虚拟货币”被定义为通过互联网可以在不特定多数主体之间用于买卖商品或服务的财产性价值。根据前述定义，包含比特币在内的“虚拟货币”被正式规定为支付手段的一种，其地位得到了法律的承认。但是，它仍然不同于法定货币，在税法等相关法律修改之前仍然被视作资产。
第二，引入“虚拟货币”交换业者的概念并正式加以法律规制，实施注册制，将其置于金融厅的严格监督之下，并对业者课以多项行为义务，包括但不限于：对信息采取安全管理措施，委托第三方执行业务时对其进行指导，向用户说明“虚拟货币”与法定货币的区别，对用户财产进行分别管理，由注册会计师或监查法人进行定期监查，制作并保管账本，撰写事业年度报告并向内阁总理大臣提交。
第三，加强反洗钱、反恐怖融资方面的联动保护。 把“虚拟货币”交换业者列为《犯罪收益移转防止法》上的特定事业者，使其承担该法中规定由特定事业者承担的相应义务。
总之，日本的《 资金结算法》修正案将“虚拟货币”规定为了法定支付手段并正式予以承认，不再对“虚拟货币”的交易征收消费税，同时，在税法上又将其视作一种资产，通过“虚拟货币”取得的收入不被视作资本利得，而是其他所得（个人）或营业收益（法人），按照这一标准进行课税。
（3）英国
我们在2017年夏天访问英国，受到英国FCA官员以及前英国首相卡梅伦顾问的热情接待。英国不仅准许比特币等数字货币，英国政府还对比特币及区块链技术表现出巨大的兴趣。此前，英国财政大臣乔治·奥斯本强调了电子货币的潜力，他表示希望英国能引导世界金融科技的发展。英国伦敦致力将自身打造成最重要的 FinTech中心，以对抗纽约、旧金山的金融影响力。此外，英国政府对比特币交易免征增值税，同时英国央行对区块链和数字货币也表现出高度的重视。此外，欧洲准许比特币的存在，欧洲法院的裁决曾认可比特币的货币地位，因而无需缴纳增值税。
（4）俄罗斯
俄罗斯对基于区块链的比特币持限制态度。俄罗斯在2014年底由多个部门发布了禁止比特币的政府文件，其主要担忧是比特币的使用可能引发俄罗斯资本外逃问题的进一步恶化。 2015年初，俄罗斯关闭了境内的比特币网站并发出风险警告。 因此，总体上俄罗斯对比特币采取了限制的态度。
（5）菲律宾
菲律宾也即将承认比特币是一种支付系统。菲律宾官方已经发布了一份数字资产交易所指导方针，在方针中菲律宾正式承认比特币为一种支付系统。
（6）韩国
作为目前除日本和美国外的第三大比特币交易国，韩国政府去年作出的加强监管表态尤其令“币”圈深感寒意。2017年12月28日，韩国政府发表声明警告称，“虚拟货币不能起到实际货币的作用，并可能因过度波动而导致高额损失”。此后，韩国金融监管部门和税务部门双管齐下，对6家提供数字加密“货币”账户服务的银行和韩国最大的两家比特币交易所进行检查。目前，韩国正在就关闭虚拟货币交易所等监管措施进行讨论。据首尔广播公司报道，韩国司法部称，加密货币的泡沫可能在1~2年内破灭，“没有理由犹豫出手监管”。
问题2.日本目前认可虚拟货币为合法支付手段，交易平台合法化，Coincheck被盗事件发生后又有哪些举措？对此前在具有中国背景的交易平台出现的风险事件有何启示？
杨东：日本在Coincheck被盗事件后的举措：今年1月26日，日本最大的加密货币交易所之一——CoinCheck被黑客盗取价值5.23亿美元的加密货币。这也导致日本金融厅（FSA）宣布对32个数字货币交易所进行检查，其中包括16家尚未获得许可证的交易所。上月，日本的加密货币交易所再度陷入窘境。一家交易所出现的失误导致投资者一度可免费购买比特币，尽管没有人能从这一失误中获利。加密货币交易所如雨后春笋般涌现，但其安全弊端逐步显现。
日本金融厅2月2日根据《资金结算法》对Coincheck在东京都涩谷区的总部进行搜查。报道称，金融厅此前已命令Coincheck在2月13日前查明原因、归纳管理体系强化等措施并进行汇报。但金融厅罕见地采取了在截止日期前实施入内调查的措施，已凸显了政府对于加密货币交易所有所强化的监管态度。事实上，金融厅修订的《资金结算法》，已率先对加密货币交易所实施注册登记制，为保护用户利益而加强管制。而金融厅一直在监督管理和培育加密货币产业发展之间进行平衡，但加强对该行业的管制在部分人看来将有碍于其发展。根据路透东京3月2日报道，据两名消息人士称，日本16家已注册的加密货币交易所今春将组建一个自律机构，以便为投资者提供更好的保护。
日本金融厅于3月8日发布了8道“肃清令”，主要内容包括成立虚拟货币交换业者研究会，对7家虚拟货币货币交易所进行了行政处分，其中2家被要求停业，5家被要求进行整改。
具体内容如下：
第一，成立虚拟货币交换业者研究会
日本金融厅在其公开发布的资料中阐明了成立虚拟货币交换业者研究会的主要原因及构成形式。为了响应国际上关于反洗钱和防止恐怖主义融资的要求，加上日本国内发生了Mt.Gox事件，日本从2017年4月开始引入了虚拟货币兑换业者登录制度，也规定了相关的用户保护措施。之后于2018年发生了coincheck的新经币流失事件，随后经过金融厅的现场调查发现已登录和正在申请中的交易所都存在内部管理不足的问题。同时由于虚拟货币价格波动大，不免成为一种投机手段，这对投资者保护是十分不利的。除此之外，现实中还存在挪用保证金或者ICO等其他交易形式。基于以上原因，金融厅决定成立虚拟货币交换业者研究会。该研究会由学者，金融实务专家，虚拟货币交换业等相关行业组织，政府相关机构人员组成。
第二，对7家虚拟货币交易所的行政处分
Bit Station 和FSHO责令停业，其余五家责令进行业务改善。
由此，我们得到相关的启示：
日本属于较早把虚拟货币纳入监管范围的国家之一，纵观日本有关虚拟货币的整个监管历程会发现，相关的金融机构是本着保护投资者和维护市场稳定的立场来对虚拟货币市场进行规制的，在这两点可以得到保障的前提下，日本金融厅并不会过多的干涉虚拟货币市场。我们推测此次日本金融厅对交易所展开深入现场调查并发出处罚令的契机源于2018年发生的coincheck新经币流失事件。这是继2014年Mt.Gox事件后，日本虚拟货币交易所发生的又一起虚拟货币被盗事件。此次被要求整改或停业的几家交易所出现的问题，都在资金结算法修正案和防止犯罪收益转移法修正案中作了明确的规定，而各交易所并没有将法律赋予的相关义务落实在实处，所以日本金融厅的此次整顿是为了更好的规制虚拟货币交易市场，也是为了促进虚拟货币相关法律的实施落实，更好的发挥法律的规制作用。也启示我们对于虚拟货币的监管是一个长期的，需要不断完善的过程，相关监管机构要随时关注市场动向，及时采取行之有效的措施以防止事故的发生。而作为市场的参与者，各个交易平台更是要做好自我监管，切实保障用户利益，避免系统风险的发生。
问题3.日本主要由商业银行主导开展了发行数字货币的尝试，例如三菱银行的MUFG币、瑞穗银行的J-Coin，而中国央行正在研究发展法定数字货币，两者分别出于何种不同的考量？对央行发展法定数字货币有哪些具体的建议？
杨东：日本由商业银行发行法定货币。日本的商业银行主导开展了发行数字货币的尝试，与日元1：1等值，其主要目的在于降低支付结算的成本，避免消费数据的外流。其交易平台有一系列业务规则，核心目标是保护用户利益和AML/CTF（反洗钱、反恐怖融资）。
具体建议：中国央行研究发展法定数字货币。
除了强化对比特币等虚拟数字货币的监管之外，央行也在积极筹划推进国家数字货币的发行工作。央行于2016年1月召开数字货币研讨会，提出争取早日推出央行发行的数字货币，认为探索中央银行发行数字货币具有积极的现实意义和深远的历史意义。央行此举的主要考虑在于，数字货币在替代实物现金，降低传统纸币发行、流通的成本，提升经济交易活动的便利性和透明度方面具有重要意义。如央行行长周小川即认为数字货币和区块链技术具有重大意义，可能“对未来支付业务造成巨大改变。”
目前央行尚未提出任何正式的数字货币发展规划，也未有官方文件进行讨论或规范。而地方省份则对数字货币的推进深感兴趣，例如贵州省也在积极推进大数据发展的相关工作，贵州2017年大数据发展重点工作中就包括向央行提出申请，将贵州打造成全国首个数字货币应用试点省份。由此，不妨尝试采取先行试点、总结经验教训后再由点到面，向全国推广的渐进方式。
实际上，法定数字货币的技术条件已经具备，但是法定数字货币推行之后，可能带来的对货币体系、经济、金融、社会生活、国家治理等方面的影响，仍然研究不充分。建议加快对法定数字货币进行研究，推动发行计划的具体落地施行。法定数字货币与人民币等值，支付使用体验更为良好，央行推出优质的法定数字货币，能够将公众的兴趣从各类代币中转移回来，有助于虚拟货币和ICO市场的降温。
问题4.G20公报草案称加密货币没有主权货币的特征，因而不是货币但是是一种资产，如何看待这一观点。
杨东：据报道，G20公报草案称：20国集团（G-20）正在迈向一个共识，即加密货币说到底不是货币，但是是一种资产。这就意味着交易加密货币可能需要课征资本利得税。
然而，数字货币是一种基于节点网络和数字加密算法的虚拟货币。数字货币与电子货币最大的不同在于数字货币不以物理形态的货币形式存在，它本身就是财富的表现形式。数字货币的核心属性主要体现在三个方面：①由于来自于某些开放的算法，数字货币没有发行主体，因此没有任何人或机构能够控制它的发行；②由于算法解的数量确定，所以数字货币的总量固定，这从根本上消除了虚拟货币滥发导致通货膨胀的可能；③由于交易过程需要网络中的各个节点的认可，因此数字货币的交易过程足够安全。
加密货币是指不依托任何实物，而使用密码算法的数字货币。它是一种依靠密码技术和校验技术来创建、分发和维持的数字货币。目前，加密货币的类型庞杂，但大多体量很小，加密货币市场仍以比特币（Bitcoin）为主，但以太币（Ethereum）、瑞波币（Ripple）和莱特币（Litecion）也占据了一定的市场份额。与黄金货币相比，由于加密货币缺乏作为价值基础的信用基础，而是基于市场对比特币等商业价值的判断，因此其价格往往波动剧烈。不可否认的是，加密货币仍然是财富的表现形式，而非荷兰央行行长Klaas Knot所称“无论你称之为加密资产还是加密代币——但肯定不是加密货币——就我而言，要明确传递这个信息。”
问题5.美国的SEC等监管机构对虚拟货币和区块链最近的态度如何？
杨东：自2017年以来，美国SEC等监管机构就开始关注ICO并提示风险。尽管目前美国两大监管机构美国证监会（SEC）和美国商品期货交易委员会尚未对虚拟货币和区块链的监管框架达成一致，但均强调打击欺诈和操纵市场的违法行为。
今年2月6日和2月14日，美国举行了两次关于虚拟货币监管和区块链技术的主题听证会,主题分别为“虚拟货币:美国证监会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）的监督作用”、“超越比特币:区块链技术新兴应用”。其主要情形如下：
一方面，在两场听证会中，美国金融市场监管机构均表现出对区块链、虚拟货币和ICO的重视。虽然听证会内容并不代表美国政府的意志，但监管机构官员、官方智囊和商业领袖们之间的共识，在很大程度上意味着关于区块链技术大规模应用的共识正在形成。另一方面，美国的金融界人士并未解除对新兴技术的疑问，有人认为比特币类似于“郁金香热”，只不过未被禁止。
听证会之后，美国证监会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）多次联手,加强了对数字加密货币领域违法行为的打击。
问题6.韩国区块链协会专注于行业自我监管，紧跟日本的步伐由行业自律监管迈向立法，此种模式是否可为我国所采纳？如何进一步加强行业自律？
杨东：韩国政府将区块链看作第四次产业革命的基本技术。目前，韩国政府对区块链和虚拟货币的态度和看法可总结为：阻止数字货币违法行为，防止投机行为，大力支持区块链技术。
韩国的监管模式对我国有一定借鉴意义。在当前阶段，区块链立法尤其现实意义：一方面，目前各金融机构与政府都对区块链的迅速发展极为重视。目前，区块链不仅核心技术已取得突破，相关产品和服务不断增加，金融领域应用也不断深入，伴随着其他行业应用的加速扩展。另外，区块链技术目前也被各界认为是解决新兴互联网金融问题的契机，有着独特的立法研究意义。另一方面，各界也有着现实的担心，而这种担心恰恰是我们在系统里能不能发扬光大的重要阻碍，因此相关立法和监管机制迫在眉睫。
为进一步加强行业自律，首先，要充分发挥协会会员的模范示范作用，严肃入会标准和程序，以最严格的执纪问责冲撞行业底线的会员机构，有序引导私募基金管理人加入协会。其次，充分发挥行业自律调解的弹性优势，对于能够自行化解纠纷、消除不良影响的私募基金管理人，不启动自律调查，不采取纪律处分措施。在此，坚守行业底线，维护行业秩序。已经被司法机关、监管部门认定开展违法犯罪活动，不再符合登记规定的，应当从快予以注销并依法追究有关从业人员责任。对于出现异常经营情形的非会员机构，要建立针对性的快速处理机制，要求其自行聘请律师事务所提交法律意见书，自负成本，自证清白，否则予以注销。
问题7.俄罗斯堪称世界主要国家中对虚拟货币的态度“转变”最大的国家，这其中的利益考量是怎样的？
杨东：
俄罗斯的态度转变有着深层理由：
一方面，在早期野蛮生长的黄金时间过去以后，虚拟货币的发展已经从最初小圈子的游戏，逐渐变成了建立在低电价基础上的、名为算力实为规模和财力的比拼。同时，在起初几年里凭借强大供应链和制造业基础而抢占了七成国际虚拟货币市场份额的中国同行们，因为中国政府日渐消极的态度而焦灼不安的同时，市场已经开始试图寻找其他可能的落脚点——而人少资源多的俄罗斯最不缺的，大概就是闲置地和低价电。
另一方面，对于俄罗斯而言，2017年在外交上无疑是充满失望的一年，期待特朗普就任后能够很快放松甚至解除美国对俄制裁的愿望已经彻底落空，在欧洲的游说——无论是水面上的还是水面下的——也仍未取得什么实际成果，看起来，制裁短期内仍难以通过外交手段解决，素以匿名性高著称的虚拟货币看上去的确是一个可能的方法。
问题8.目前虚拟货币的“暴跌之后便有暴涨且能屡创新高”的价格表现已经逐渐被打破，是否预示着虚拟货币的投资已经进入了一个相对理性和成熟的阶段？
杨东：随着我国监管的趋严，虚拟货币的交易市场已经发生转移，部分外移至日本、韩国等海外市场。完全取缔虚拟货币交易仍难以实现，只有正确引导投资者的投资心态，才有利于行业的健康发展。
虚拟货币市场在我国发展迅猛，出现炒作投机在所难免，监管的及时介入是对行业的呵护。未来，还应抓紧构建符合发展趋势的数字货币体系，在防范金融风险的前提下利用好金融科技，使之更好地服务实体经济。
推动虚拟货币的相关立法，或许是监管者接下来需要着重面对的工作。面对互联网金融与金融科技的飞速发展，需要确定性较强、能够给市场带来稳定预期的行业规范，以此引导投资者行为，保护相关交易者权益。
对于投资者来说，在暴利面前应保持足够的理性。虚拟货币尚属投资领域的新品种，投资收益是否可控，风险如何规避，都需要更多的知识储备和对行业前景的清醒判断，并在风险承受能力之内开展投资。
问题10.如何评价我国区块链行业的发展正处在何种阶段？下一步区块链行业发展和监管的重应该聚焦于何处？
杨东：区块链的发展，我总结为三个阶段：1.0是比特币，2.0是以太坊，3.0是区块链，才开始逐渐应用到包括金融、能源、电子存证、农业、医疗等在内的各个可能的场景。目前，已经处于3.0阶段。然而，从技术角度来看，现在3.0阶段还停留在初期。
当前世界各国对比特币等区块链的监管模式不同甚至存在较大差异，世界上仍没有最优或者最好的区块链监管经验，社会无法预期未来的监管会朝什么方向演变，在这种情况下，世界主要国家对于区块链的监管动向，显然构成区块链发展的不确定性因素，比特币价格去年以来剧烈波动显然与监管有着密切的关系。
比特币等数字货币作为区块链的重要实验，其价格波动并非预示区块链的发展前景黯淡，与其他创新一样，在发展成熟之前，区块链必然会面临各种不确定性。从这个角度看，比特币等数字货币价格出现波动也就不难理解，尤其是监管作为当前的不确定性因素，已经成为社会评价比特币等区块链面临挑战的重要内容。
谁来监管、监管什么、怎么监管？一系列的问题成为监管部门应对区块链发展的新挑战。如果说监管部门明白如何监管，那么就预示着监管部门知道区块链未来的发展态势。但社会对于区块链显然尚处于试验阶段，没有哪个企业或者部门能够给出明确的回答，这也是为何各国对于区块链监管的态度不同的重要原因。
既然监管对区块链发展产生较大的不确定性，那么由此往往引发社会将焦点集中到监管，通过判断监管的动向来分析相关行业未来是否有机会。如果简单的按照这种逻辑，那么当前巨大的监管不确定性可能使得企业停止相应的创新，未来区块链的发展可能大幅减速，甚至可能出现停滞不前或者倒退的局面。
事实上，不能简单认为监管就是打压或者利空区块链，而是要厘清区块链与监管的关系。区块链发展到今天，虽然监管对其有着制约或者负面影响，但监管并非对区块链都是利空，区块链未来如果要朝着健康的轨道大规模发展，那么适当的监管机制将是必不可少的组成部分。从这个角度看，区块链不能存在监管恐慌，而是要理性看待监管的积极作用。
因此，适度的监管不仅不会对区块链构成利空，反而可能是利好，当然，这种监管必须根据区块链的进展而不断调整，适应不同阶段的要求，在区块链尚未成熟之前，监管应着力服务于区块链的健康发展和风险以及可能存在的风险加以防范和预见，我一直建议借助监管科技（Regtech）,我翻译为“技术驱动型监管”，从而进行主动的、动态的、分布式的、及时有效的监管，我们人大监管科技实验室即将出版《全球监管科技研究报告》。
另外，我也建议区块链和数字货币的发展和风险防范需要全球性的监管协调，为区块链和数字货币的发展和风险防范营造稳定的环境，以避免可能发生的各种危机。
（注：原分享为10问，第9问话题敏感，与杨东教授本人沟通后暂做删除处理。其余9问如实呈现。）
分享结束后，杨东教授提到：
“对于区块链与数字货币的监管与协调问题，我们最近与英国、日本、韩国等国家的学术界、官员、行业协会等密切沟通，他们建议，希望今年五六月份在东京成立世界区块链协会、交易所联盟等相关公益组织，构建全球区块链、数字货币的相关的政产学研的交流与对话平台，促进民间智库的平台作用，最终有利于政府间的沟通与监管协调。这样有利于我国掌握和主导区块链与数字货币发展的国际标准话语权与规则制定权。”
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