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重磅翻译 | 美国货币监理署就向金融科技公司发放银行牌照一事征集公众反馈意见

监管 清萍 零壹财经 2016-12-27

关键词:牌照金融科技银行货币监理署OCC

安全稳健的运营、公平准入和公平对待消费者依然是监管核心。


相关阅读:美国货币监理署考虑向金融科技公司发放全国性银行牌照
原文地址:https://www.occ.gov/topics/bank-operations/innovation/special-purpose-national-bank-charters-for-fintech.pdf

本文译自美国货币监理署2016年12月2日发布的题为《探索向金融科技公司发放特殊目的国民银行牌照》(原文标题:Exploring Special Purpose National Bank Charters for Fintech Companies)文件。

有分析人士认为,美国的金融科技公司为金融客户提供的基础设施已基本覆盖完全,但尚未触碰客户的帐户体系。美国货币监理署考虑向金融科技公司发放国民银行牌照的做法,某种程度上,有“招安”意味——与其让估值高、成长快的金融科技公司运行在金融体系之外,不如将其纳入金融体系内进行监管。而美国的金融科技公司是否会踊跃申请银行牌照,还是一个未知数。

我们全文编译了美国货币监理署的这份文件。请读者朋友们包容并斧正译文中不恰当的表述。欢迎大家踊跃留言和评论,提出宝贵的批评和建议。

货币监理署的前言

当亚伯拉罕·林肯总统在创建国民银行系统(the national banking system)和货币监理署(the Office of the Comptroller of the Currency,以下简称“OCC”)的法案上签字时,国民银行牌照提出的意义就在于其自身的创新性。我国的领导人赋予了货币监理署发放国民银行牌照的权限,因为他们认识到一个强健、统一和全国范围的银行系统的社会价值。
 
国民银行系统成为了国家和国民经济的力量之源。国民银行和之后的联邦储蓄协会(federal savings associations)成为他们所属行业的支柱和面向消费者和企业的金融服务的主要提供者。因为支持和鼓励国民银行和联邦储蓄协会适应消费者和市场时刻变化的需求,这个系统才得以繁荣。
 
一百五十多年之后,我们拥有了一个多元的、不断进化的金融服务业。新技术让金融产品和服务更易触达(more accessible)、更便于操作和更定制化地满足每个消费者的具体需求。与此同时,消费者偏好和需求,受重大人口变动的驱使,也在时刻演变:例如,美国金融市场新涌入的8500万千禧一代。应对这些市场力量(market forces)的,是成千上万以技术驱动的、以新方式提供产品和服务的非银行类企业(nonbank companies)。五年前,这些服务要么仅限于传统银行,要么完全不存在。最初,这些提供金融服务的非银行类公司视自己为银行的竞争对手。如今,一些金融科技——或称 fintech——公司正在考虑是否要成为真正的银行。
 
行业的这些发展引出了基本的政策问题。银行类产品由接受持续监督和考核的机构来提供是否对国家更有利?提供与银行有关的产品(banking-related products)的非银行类公司应该拥有成为银行的渠道吗?以及,当一家非银行类公司转变成国民银行时应满足哪些条件?
 
本署要求 OCC 的员工检验本署向金融科技公司发放国民银行牌照的权限以及在何种条件下我们可以这么做,研究这些重要的问题对 OCC 的员工来说充满挑战。本文总结了这项工作,阐述了 OCC 发放特殊目的牌照的法律权限,指明了在行使这项权限时,OCC 认为重要的考察要素。文件明确指出,如果我们打算向特定金融科技公司发放国家牌照,取得牌照的机构将接受与全体持有联邦牌照的机构相同的在安全稳健(safety and soundness)、公平准入(fair access)和公平对待消费者(fair treatment of customers)等方面的高标准要求。
 
公共意见有助于我们对这些问题的思考。我们欢迎对本文涉及的所有议题和文末特别提出的问题的反馈。
 
概述
 
OCC 的发牌权限(chartering authority)包括了发放特殊目的国民银行牌照。事实上,现在有很多特殊目的国民银行正在运营——主要有信托银行(trust banks)和信用卡银行(credit card banks)。金融服务业的技术进步以及不断演变的消费者偏好提出了一个问题,那就是,OCC 考虑向金融科技公司发放国民银行牌照是否合适?由于若干原因,OCC 相信这样做可能是符合公众利益的。
 
首先,对金融科技公司实施银行监管框架将帮助确保这些公司安全稳健地运营。这样他们就能有效地服务于消费者、公司和社区的需求,这跟持有全牌照(full-service charters)运营的银行在做的一样。第二,对包括金融科技公司在内的国民银行实施 OCC 的统一监管将有助于提升法律法规在全国范围内实施的连贯性,并确保消费者被公平对待。第三,为金融科技公司提供一个成为国民银行的渠道能够使联邦银行系统更强健。OCC 的监管不仅能帮助确保这些公司安全稳健地运营,同时还能鼓励他们探索新的方式来促进公平准入(fair access)、普惠金融(financial inclusion)和负责任的创新(responsible innovation)。根据商业模式和提供产品的不同,金融科技公司的种类繁多——有的向消费者和小企业提供贷款,有的提供与支付有关的服务,有的从事数字货币和分布式账本技术,还有的提供财务规划和财富管理产品及服务。
 
如果 OCC 决定授予一家特定金融科技公司银行牌照,那么这家机构在安全稳健、公平准入和公平对待消费者等方面要达到的标准,将与所有国民银行和联邦储蓄协会的标准一样严格。但是 OCC 认为,发放一张金融科技牌照,本署需要考虑商业模式的差别以及某些法律的适用性。例如,一家持有国民银行牌照但不提供存款服务的金融科技公司,也就不会得到联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,以下简称“ FDIC”)的承保,进而就不受只对参保的存款机构有约束力的法律的限制。
 
当遇到法律无法直接适用的情况,OCC 可能会与金融科技公司合作,并考虑所有相关的全面服务银行(full-service bank)和特殊目的银行(special purpose bank)之间的差别,通过行使 OCC 对发放许可提出条件的权力来满足特定法律法规的要求。通过这种方式,OCC 就能够推进重要的政策目标,例如,优化21世纪金融服务的提供方式,同时确保新金融科技银行安全和稳健的运营、为其所属社区提供支持、促进普惠金融和保护消费者。
 
本文探索了上述问题以及其他有关 OCC 对申请牌照的金融科技公司的考察事宜。OCC 愿听取各方建议,探讨如何在对牌照发放流程进行负责任创新的同时实施有力监管。
 
背景
 
OCC 负责任创新(responsible innovation)的工作回顾
 
2015年8月,OCC 曾发起一项倡议以更好地了解金融服务业出现的创新以及搭建一个支持负责任创新的架构。为广泛听取建议,OCC 做了大量研究并与金融科技公司、银行、社区和消费者团体、学术机构以及其他监管者进行讨论。这些工作的结果集结成册发表在2016年3月出版的白皮书上,概述了在联邦银行系统建立支持“负责任创新”的法律框架的指导思想。[1] 2016年10月,OCC 宣布了“负责任创新”法律框架的实施方案,其中包括创建“创新办公室(Office of Innovation)”作为对接和解释关于创新的需求和信息的中心。[2] 创新办公室也将承担对银行和非银行机构关于监管预期和监管原则的推广工作,同时在技术及其他资源上提供支持。
 
发放牌照的权限
 
根据《国民银行法案》(the National Bank Act)和《房主信贷法》(the Home Owners’ Loan Act)的规定,OCC 分别拥有向国民银行和联邦储蓄协会发放牌照的权限。[3] 这项权限包括了发放特殊目的国民银行牌照。特殊目的国民银行是指其经营范围有可能限定在某一特定领域,可以是从事信托业务(fiduciary activities),也可以从事银行业务范畴内的其他业务。一家从事除信托活动之外的业务的国民银行必须至少经营以下三项核心银行业务中的一项:吸收存款、支付或发放贷款。[4]
 
特殊目的国民银行牌照已经应用了一段时间。这类牌照最常见的持有者是信托银行(经营范围仅限于与信托公司相同的国民银行)和信用卡银行(业务范围仅限于信用卡业务的国民银行)。[5] 尽管本文件专注于金融科技公司这一特定对象,但并未对可能被授予国民银行牌照的“特殊目的”的种类做出法律上的限制,信托活动或其他包含吸收存款、支付或发放贷款的活动,都属于“特殊目的”。正如下一章描述的那样,OCC 拥有合法权限对金融服务业里银行准许(bank-permissible)、基于技术的创新做出解释。
 
国民银行牌照的特征和属性
 
公司架构
 
国民银行牌照是一种联邦制的公司组织,这种组织允许一家银行在全国范围内从事经营活动,并按照统一的标准对其进行严格的联邦监管。所有的国民银行,包括特殊目的国民银行在内,都须根据《国民银行法》的规定组成并接受《国民银行法》的约束。《国民银行法》对公司组织和架构的要求(例如,股份类别、表决权、监管层人员数量和任期)适用于特殊目的国民银行的组织架构。
 
银行准许活动(Bank-permissible activities)
 
特殊目的国民银行只能从事国民银行被准许经营的业务。在国家法律法规、OCC 管理条例和 OCC 定期出版的法律意见和企业决策里都有对银行准许经营的业务的界定。[6] OCC 和考虑过银行准许业务范围的法院也意识到随着经济和商业模式的演进,银行的商业模式也逐渐发展。[7]
 
遵循法律先例,OCC 认为《国民银行法》充分适用于允许国家——全面服务或特殊目的——银行参与到新业务中并成为银行业的一个组成部分或通过新方式从事传统业务。[8] 比如,票据贴现(discounting notes)、购买银行准许的债券(purchasing bank-permissible debt securities)、参与融资租赁交易和提供贷款都是不同形式的放款。同样的,发放借记卡或从事通过其他方式促进支付电子化的业务都是现代版的支付业务。OCC 将按照具体问题具体分析的原则考虑是否对申请特殊目的牌照的公司希望从事的每一项新业务予以批准。
 
适用于特殊目的国民银行的规则和标准
 
通常情况下,特殊目的国民银行遵循与其他国民银行相同的法律、监管条例、审查、申报要求(reporting requirements)和持续督导(ongoing supervision)。适用于国民银行的法律条款全部适用于特殊目的国民银行,乃至未参保的国民银行。例如,有关法定贷款限额和限制不动产持有的法律法规,就是这样的法律。[9]
 
其他适用于特殊目的银行的法律还包括《银行保密法》(the Bank Secrecy Act,以下简称“BSA”),其他反洗钱的法律(other anti-money laundering laws,以下简称“AML”)和美国财政部外国资产控制办公室(the U.S. Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control,以下简称“OFAC”)实施的经济制裁。同时,特殊目的国民银行需遵守《联邦贸易委员会法》第5节的规定,严禁从事不公平、欺骗或违规的行为或操作和《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,以下简称“《多德-弗兰克法案》”)第1036节的规定,严禁参与不公平、欺骗或违规的行为或操作。OCC 的牌照发放规定以及许可政策和流程也适用于国民银行。《联邦规章典集》第12篇第五部分(12 CFR Part 5) 和监理官许可手册(Comptroller’s Licensing Manual)中有关“牌照”的章节中规定了现有的发牌政策和流程,本文随后的放牌流程章节也对此进行了讨论。[10]
 
根据联邦法律(federal law)的规定,特殊目的国民银行与全面服务国民银行(full-service national bank)享有同等的地位和属性。[11] 各州法律对特殊目的国民银行的应用方式和程度与该法应用于全面服务国民银行的方式和程度相同。对各州的巡访权限也按照相同方式应用。特殊目的国民银行可以参照相关法律(包括《多德-弗兰克法案》对《国民银行法》的占优原则)、规程(包括 OCC 的占优规程)和联邦法院对州内法律是否及如何适用的判决先例。比如,依照上述法律、规程和判定先例,当州内法律规定国民银行需获得许可才能从事某项业务时,则该州内法律对该国民银行不适用。一些有可能对国民银行适用的州内法律包括了有关反歧视、公平借贷、债务催收、税法、区划、刑法和侵权行为等。同时,当国民银行从事得到联邦授权的借贷、存款和其他被授权的业务时,在联邦法规未占优的情况里,要接受州内法律的约束。此外,OCC 主张针对不公平或欺骗消费者的州内法律适用于国民银行。[12]
 
许多其他联邦法律适用于所有银行、金融机构或依据其从事的业务进行划分的实体。比如,从事住宅房地产贷款(residential real estate lending)的银行须遵守《诚实贷款法》(the Truth in Lending Act)、《不动产购置程序法》(Real Estate Settlement Procedures Act)、《平等借贷机会法案》(Equal Credit Opportunity Act)、《公平信用报告法》(Fair Credit Reporting Act)、《公平住房法案》(Fair Housing Act)、《现役军人民事救助法案》(Servicemembers Civil Relief Act)和《军事贷款法》(Military Lending Act)等。
 
有一些法律只适用于得到 FDIC 担保的国民银行,而对未得到担保的国民银行不适用。比如《联邦存款保险法》(the Federal Deposit Insurance Act,以下简称“FDIA”)1831p-1(安全和稳健标准)和1829 b(记录保存)只适用于被担保的存款机构。[13] 同时,如果一家国民银行未参保,FDIA 中针对参保存款机构破产管理的规定将不适用。OCC 最近签发了关于一项规定的提案,这份提案是关于根据《国民银行法》有关破产管理的规定构建一个破产管理法律框架,以解决未参保的国民银行破产管理的监管缺口。[14] 这份提案主要关注的是未参保的国家信托银行,但也在考虑应用于其他国民银行。《社区再投资法》(Community Reinvestment Act,以下简称“CRA”)是另一项只适用于参保机构的法律的范例。[15]
 
正如下文发牌流程章节提到的那样,如果某机构的风险和商业模式符合条件,OCC 将对该未参保的特殊目的银行作出有条件的牌照发放决定。该机构需要满足的发牌条件,与参保银行接受的法律上的要求相似。[16]
 
监管层之间的协调工作
 
OCC 是国民银行主要的审慎监管和督导机构。基于银行的架构及其经营范围,其他监管机构同样起到监督作用。想申请国民银行的金融科技公司很有可能会在与 OCC 合作的基础上,与其他监管机构合作。OCC 历来与其他和发牌有关的银行监管机构相配合,也将在适当的情况下,就一家金融科技公司申请国民银行牌照的事宜进行协作与沟通。
 
联邦储备系统(美联储):除极少数例外,所有国民银行,包括参保和未参保的信托银行和其他特殊目的国民银行,都必须是联邦储蓄系统的会员单位。[17] 国民银行通过认购适当的联邦储蓄银行的股票的方式称为会员银行。[18] 鉴于大多数特殊目的国民银行将成为会员银行,适用于会员银行的法律法规也将适用于它们。[19] 这些法律法规由联邦储备理事会(Federal Reserve Board)和联邦储备银行制订。
 
此外,联邦储备理事会负责执行和解释《银行持股公司法》(the Bank Holding Company Act,以下简称“BHCA”)的适用范围和要求。如果一家想以特殊目的国民银行的方式运营的金融科技公司已经有唯一的持股公司,或计划让一家公司担任该银行的实际控制人(投资人,反过来,将持有该持股公司的股份),则 BHCA 对该银行适用。根据 BHCA,一家国民银行在下列情况下被视为一家“银行”:第一,该银行(1)由 FDIC 承保的银行,或(2)接收活期存款且从事提供商业贷款的业务;第二,该银行不符合 BHCA 对“银行”所有例外情况给出的定义。[20]
 
联邦存款保险公司:非信托基金的金融科技公司若想吸收存款,需向 FDIC 申请,并得到 FDIC 的许可。一般来说,一家银行必须从事储蓄业务且不是信托基金, FDIC 才会考虑为其提供存款保险。[21] 比如,一些国家信托银行只从事与信托有关的业务,不从事除信托基金之外的其他存款业务。因此,它们就不是 FDIC 承保的银行。[22] 如果 OCC 向另一种不接收除信托基金之外的存款的特殊目的国民银行,例如一家金融科技公司,发放了牌照,那么这家新银行不具备得到 FDIC 担保的资格。
 
消费者金融保护局:根据《多德-弗兰克法案》,一家特殊目的国民银行从事的业务受到某联邦消费者金融法(a federal consumer financial law)的监管,那么这家银行也接受消费者金融保护局(the Consumer Financial Protection Bureau,以下简称“CFPB”)。得到存款保险的特殊目的国民银行将接受 CFPB 或 OCC 根据其资产规模、遵循所有联邦消费者金融法律的规定实施的监管。[23] 根据《多德-弗兰克法案》,CFPB 将对所从事业务受联邦消费者法律保护的、未参保的特殊目的国民银行予以监管。[24]
 
基本监管预期
 
所有国民银行都被要求达到高标准的监管要求。与 OCC 的使命相同,这些标准包括安全稳健、提供公平准入的金融服务、公平对待消费者并且符合其他相关法律法规的要求。OCC 根据银行的规模、复杂性和风险为其订制了这些标准。作为国民银行,特殊目的国民银行也需要达到与其规模、复杂性和风险相吻合的高标准要求。
 
OCC 对所有想申请国家牌照的机构有下述监管期许。这些基本期许强调了详细的商业计划、治理、资金、流动性、相应的风险管理、普惠金融以及恢复和解决方案的重要性。与其他国民银行牌照的申请人一样,特殊目的牌照的申请人在递交申请前,最好当面与 OCC 沟通,讨论基本要求的细节和这些要求(针对每个方案提出的不同问题)在其银行的具体落实方式。这些会议让 OCC 与申请人合作,基于每位申请人的具体情况,包括规模、商业模式、复杂性和风险等,发展和定制监管标准。
 
稳健、周全的商业计划
 
周全的商业计划书是任何牌照申请提案的关键构成。[25] OCC 希望申请任何种类的国民银行牌照的公司清晰阐述申请国民银行牌照的原因并提供所从事业务的详细信息。商业计划是一份书面总结,它解释了递交申请的银行将如何组织其资源以实现其目标以及对项目进展的衡量标准。因此,商业计划要全面,反映出组织者、董事会和管理层的详细计划。
 
想申请国民银行牌照的公司所提交的这一商业计划应该清晰定义其所服务的市场和其提供的产品与服务。[26] 另外,商业计划还应该对市场需求、经济条件、竞争和客户基础做出现实的预测。商业计划还必须阐述管理层对所有风险的现实的评估,描述被提案的产品和服务固有的、在管理上与 BSA/AML 的要求、消费者保护和公平借贷有关的风险,同时制定与之相应的风险管理控制和管理信息系统。同时,商业计划应描述申请单位包括董事会在内的管理层的成员在公司治理方面的经验和专长。
 
商业计划书所涵盖的时间范围应该至少包括3年,它应该完整描述拿到所申请的国民银行牌照后为完成该银行的主要功能会采取的行动。商业计划书的描述应该提供足够的细节来阐述其希望成为的银行有令人信服的成功机会、会以稳健的方式运营,并且会有充足的资本来抵抗风险。OCC 希望商业计划书列出其希望成为的银行初始和未来的出资计划以及它将如何维持和调控合适的资本(充足)水平的相关特定信息。商业计划书也应该指明公司可获得的外部融资渠道,在需要时。另外,商业计划书应该包括提供完整的在最好情况下和最坏情况下(如财务状况、利润增长情况和市场份额方面)的备选商业战略。商业计划书也应该包括团队成员在服务社会方面的意愿和规划,如果适用。
 
公司治理结构
 
OCC 希望申请获得特殊目的国民银行牌照的金融科技公司的治理结构,跟其他国民银行一样,与其所面临的风险和其计划提供的产品、服务和业务的复杂性相称。OCC 对国民银行识别、调控、管理和控制国民银行风险的治理标准和风险管理系统设置了高标准。OCC 希望国民银行能拥有专业知识、财务敏感度和风险管理框架以推行安全稳健的监管。管理层必须通过参与核心委员会和指导风险管理框架在总体的管理架构上发挥重要作用。董事会成员也必须积极参与监管,提出切实的工作要求并且保持独立判断。
 
资金
 
OCC 对一家银行资金的评估是重要的,不仅是对某一家银行实力的评估,也是对整个联邦银行系统安全稳健的评估。银行资金,与其他因素一起,帮助确保公众对某一银行以及整个银行系统稳定性的信心;为其业务的规模、种类和性质提供支撑;也预估了计划外损失产生的可能性。
 
最低和可持续资金的水平需与拟申请业务(包括资产负债表表内和表外业务)的风险和复杂性保持一致。OCC 对(初始阶段和持续进行的)资本充足率的评估取决于拟申请产品、服务和运营特点的风险和复杂程度,同时考虑定量和定性两方面的因素。影响资本充足率的评估的主要定性因素包括银行拟申请业务的范围和性质、管理质量、资金管理、所有权、运营流程和管理、资产质量、盈余及其保留、风险的多样性和战略规划。在评估资金质量和来源的基础上,OCC 也考虑表内、表外的构成、信用风险、集中度和市场风险。
 
从事有可能属于表外业务的特殊目的国民银行牌照申请人,需遵从 OCC 最低资金要求的规定,但这一最低资金要求可能无法充分反映与该表外业务相适应的风险。[27] 为了弥补这一漏洞,申请人被期待提出一个拟申请银行任何时候都能满足且超出的最低资金水平。比如,国家信托银行就是典型的资产负债表上资产不多的银行,通常由存在受保银行的现金存款、投资证券、厂房设施与设备和无形资产构成。因为这些银行不提供贷款,也不依赖于存款融资,OCC特别要求他们保持一个高于其他种类银行的最低资要求。同样的,OCC 认为对特殊目的国民银行牌照申请人提出的资金要求能充分反映其风险并且在程度上与其适用的法律法规要求的相同。
 
流动性
 
OCC 对流动性的评估主要集中在银行能够以一个合理的价格满足计划内和计划外的现金流和抵押需求,且不会给银行的日常运营和资金状况造成不利影响。与对资金的要求相同,对特殊目的国民银行的最低和持续的流动性(包括运营和或有债务 operation and contingent obligations)也要与拟经营业务的风险和复杂性相符合。在评价一家银行的资金流动情况时,OCC 会考虑融资渠道和融资成本。一些主要考量的范围有预估资金来源、需求和成本;净现金流量和流动资金头寸(liquid asset positions);预估借款能力;高流动性资产和抵押物头寸(highly liquid asset and collateral positions)(包括这些资产在多种市场环境下的资质和适销性);无担保承诺要求(requirements for unfunded commitments)和应急资金计划的充分性。流动性的每一方面都应当阐述其对盈余和资金的影响、包括计划内和计划外的资产负债表的变动以及利率水平、投资回报期和市场行情的变动。[28]
 
合规风险管理
 
OCC 期许全体国民银行都能进行有效的合规风险管理。强有力的合规基础设施建设有助于国民银行的安全稳健运行、提供公平准入的金融服务、平等对待消费者和遵守有关法律的规定。
 
特殊目的国民银行牌照的申请人,与其他国民银行牌照申请人一样,被期许阐述一种合规文化,即公司由上到下的全体成员承诺对相关法律法规的理解和遵守并且在运营过程中遵循 OCC 的监管规定。此外,申请人需要适合的体制和程序来识别、评估、管理和监控合规流程(例如工作准则与工作规程、实务、培训、内部控制和审计)和确保维持合规资源的充足。
 
恰当的合规风险管理包括一个成熟的、与拟申请行风险相匹配的合规管理系统,这个系统包括:

  • 一个合规程序用,来确保和监控遵守 BSA、其他 AML 法规及相关规定和OFAC 经济制裁的要求,以及
  • 一个消费者合规计划是为了确保消费者被公平对待和公平准入金融服务,也为了遵从《联邦贸易委员会法》、《多得-弗兰克法案》中禁止不公平、欺骗或违规行为或实践的规定和其他所有适用的消费者金融保护法律法规的要求。 

 
OCC 希望所有特殊目的国民银行牌照的申请人提供详尽的拟提案银行的业务说明,以便 OCC 理解申请人面临的 BSA/AML 及相关的合规风险,进行风险评估、管理和检测的方法,以及要如何遵守相关法律法规和要求。
 
和所有国民银行一样,适合特殊银行的合规风险管理系统应考虑公司业务的本质、规模、多样性和经营过程中风险的复杂性。尽管对所有国民银行的一般标准是相同的,但是对金融科技公司的商业模式使用的标准可能需要新的考量。在评估一张金融科技牌照的申请时,OCC 将会考查并公布申请人商业模式中的创新元素是否以及如何对其合规风险概况(compliance risk profile)产生影响。
 
普惠金融(Financial inclusion)
 
OCC 的监管任务包括了确保国民银行公平对待消费者和提供公平准入的金融服务。[29] 本部分介绍的 OCC 的任务与普惠金融直接相关。[30] 对于受保的存款机构,这一任务在某种程度上来说是超前的,依照 CRA 的监管框架,OCC 评估该机构在帮助整个社区,包括中低收入家庭和个人以及未覆盖的区域的用户,满足信贷需求方面的记录。但未参保的特殊目的国民银行不受 CRA 的约束。[31]
 
与其他任何 CRA 的直接责任不同,OCC 遵照特定的原则来决定是否发放一张建立国民银行的牌照。这些原则包括“鼓励”国民银行“通过帮助其所属整个社区达到信贷要求的方式践行金融服务的公平准入原则”和“以更高效、优质的服务来公平对待消费者”。[32] OCC 期许从事借贷业务的特殊目的国民银行银行牌照申请人做出普惠金融的承诺,即提供公平准入的金融服务和公平地对待消费者。承诺的实质内容建立在申请单位的商业模式及其所提供的借贷产品和服务的种类之上。
 
根据 OCC 的牌照发放章程,通常国民银行牌照的申请人需要提交一份商业计划书。这份商业计划书需要阐明申请单位将如何满足所属行业或社区的需求,并坚持安全稳健的银行运营准则。[33] 尽管对商业计划书的这一要求并不是对所有特殊目的银行牌照申请人的强制要求,但 OCC 希望从事借贷业务的特殊目的银行申请人能在其商业计划书里阐明对普惠金融的承诺。在商业计划书里阐释普惠金融的有关内容时,计划从事借贷业务的特殊目的银行申请人需要考虑如下几个因素:

  • 对相关市场、消费者基础和社区概念的辨识及其界定方法;
  • 对申请人计划提供的(与其商业计划书上一致的)产品或服务性质的描述、营销和推广方案,以及该营销和推广方案在其产品或服务的交付机制;
  • 举例说明这样的产品和服务、营销方案和交付机制如何践行普惠金融(例如,向未覆盖到的消费者或小企业提供服务);
  • 有关申请单位的政策、流程和操作的全部信息都应建立在确保产品和服务公正、无歧视的基础之上。比如,OCC 有可能要求计划从事信贷业务的申请人提供拟定的借贷条款,其中需包含对个体消费者和小企业提供的保护方案的叙述。

 
和申请人商业计划书阐述的其他部分一样,如果实际情况与其计划书中对普惠金融的描述产生极大偏离,该申请人需得到 OCC 的批准或无异议证明。
 
恢复和退出策略(recovery and exit strategies);清算方案及权限(resolution plan and authority)
 
如之前所述,OCC 希望申请人的商业计划书包括替代业务(alternative business)和恢复策略以应对最好和最差的情况。简言之,OCC 希望商业计划书详细阐明有可能诱发董事会和监管层决定有序关停运营的金融风险或其他风险诱因。这些策略必须提供一个综合框架以评估在可能对公司产生影响的极端环境下的财务影响以及在这一环境里可以采取的几种应对举措。商业计划必须解决机构规模、风险预测(risk profile)、业务、复杂性和外部威胁上的重大变动,并将这些元素融入总体风险管理框架。方案必须针对申请单位自身的实际情况,并与其他方案相匹配,同时与相关的总规划或子规划相协调。方案需包括对风险和极端情况出现的预警机制、用以恢复财务实力和存续能力的充裕的应对措施,以及升级和通知程序(escalation and notificaion procedures)。尽管这些做法和恢复策略的目的是为了保证实体的存续性,OCC 可能还是会要求公司提供一份清晰的退出策略。
 
牌照发放流程
 
OCC 标准的对牌照申请的审理和决议流程适用于申请特殊目的国民银行牌照的金融科技公司。牌照的申请资料由 OCC 许可部(Licensing Department)审理。监管官许可手册(Comptroller’s Licensing Manual)[34] 中“牌照”部分包括了流程的具体信息,共有四个阶段: 

  • 提出申请阶段,潜在申请人与 OCC 进行正式和非正式的会面来讨论提案、发牌流程和申请要求。本阶段,申请人还需准备包括商业计划书在内的、完整的申请资料。
  • 申报阶段,组织者递交申请材料。组织者还须在递交日之前或之后立即发表牌照申请声明。
  • 受理和评估阶段,OCC 进行背景调研和实地考察,对申请材料进行审阅和分析确定申请单位是否:有合理的成功概率、按照安全稳健的原则运营、提供公平准入的金融服务、确保符合法律法规的要求、公平对待消费者,以及促进良性竞争。
  • 决议阶段,包括三个步骤:


  1. 初步有条件的批准阶段,OCC 将决定是否给予初步有条件的批准;
  2. 组织阶段,银行扩充资金、准备开张,OCC 进行开业前的考察;
  3. 最终授权阶段,OCC 决定银行是否符合开张的要求和条件;


OCC 在发放初步有条件授权时,会对银行实行一些标准要求,例如,建立适当的制度和流程、应用于申请单位的规模、性质和业务范围相适应的内部审计系统。出于不同的原因 OCC 可能会对申请单位设立额外的条件,例如,为确保新取得牌照的银行不会在未得到 OCC 的批准前改变其在提案中介绍的商业模式、 规定更高的资金和流动性要求,以及在必要时,要求银行拥有恢复方案、将自己出售或停止营业。同时,对未参保的银行,OCC 提出的要求会与相关法律对参保银行提出的要求类似,程度与申请人拟定的商业模式和风险预测相适应。OCC 可能会根据申请特殊目的国民银行牌照的金融科技公司的商业模式和风险预估的具体情况,在发牌时提出相应的附加条件。[35]
 
OCC 意识到有可能需要修订一些适用于全面服务国民银行的要求以适应特殊目的国民银行的商业模式。OCC 拥有对不同的商业模式施以相应的法律要求的经验。比如,正如前文所示,OCC 调整了对特定信托银行的资金要求。[36] 同样的,OCC 会考虑在符合法律法规的前提下,调整对申请特殊目的国民银行牌照的金融科技公司提出的要求。
 
OCC 建议潜在申请人仔细阅读 OCC 的发牌章程和《监理官许可手册》(Comptroller’s Licensing Manual)中关于“牌照”(Charters)的章节里的申请流程和要求。OCC 也强烈建议对特殊目的国民银行牌照感兴趣的团体或个人在递交申请资料之前与 OCC 进行良好沟通以确保对有关要求的理解。建议相关机构查阅《监理官手册》(Comptroller’s Handbook)以获取更多关于 OCC 如何管理和审查国民银行的信息。[37] 创新办公室(the Office of Innovation)对于想了解特殊目的国民银行牌照有关信息的金融科技公司来说也是一个重要的信息来源。在 OCC 官方网站可以找到许可部(the Licensing Department)和创新办公室的联系方式。
 
征集反馈意见
 
在考量向金融科技公司发放全国性特殊目的银行牌照的过程中,OCC 希望得到有关本文件的所有角度的反馈信息。OCC 也诚征对以下问题的反馈。回信者应于2017年1月15日(自本文刊发后的第45日)之前提交书面反馈。反馈意见书应发送到:specialpurposecharter@occ.treas.gov.
 
1. 允许金融科技公司持有国民银行牌照运营会对公共政策产生哪些积极影响?风险有哪些?
 
2. 在 OCC 为没有受保的特殊目的国民银行设定资金和流动性要求以限制其持有的资产类型时,需要考虑哪些因素?
 
3. 特殊目的国民银行需要向 OCC 阐述哪些信息以体现其对个体、企业和社区的普惠金融的承诺?例如,特殊目的国民银行需要建立哪些新的或替代方式(比如,产品,服务)以促进普惠金融?没有保险的、使用创新性方法在虚拟或实体社区发展或提供金融产品或服务的特殊目的国民银行要如何阐述其对普惠金融的承诺?
 
4. OCC 是否应当要求没有保险的、不从事借贷业务的特殊目的国民银行做出普惠金融的承诺?如果应当,此类银行要如何阐述其对普惠金融的承诺?
 
5. 一家不向公众提供银行类服务的特殊目的国民银行将如何促进普惠金融?
 
6. OCC 是否应当将其发牌权限视为一次填补对保护消费者和小企业之间的空缺的机会?如果是,要如何做?
 
7. 在运行或使用一个金融科技商业模型以满足法律规定时有哪些潜在的挑战?以及,有哪些具体的、针对特殊目的国民银行的业务监管条件需要 OCC 考虑?
 
8. OCC 应当采取哪些举措以确保特殊目的国民银行安全稳健地、符合公共利益地运营?
 
9. 与全面服务银行相比,特殊目的国民银行是否有需要 OCC 处理的竞争优势?全面服务银行是否受到来自无银行牌照的金融科技公司的风险?
 
10. 是否对一些特定的、金融科技公司提供的产品或服务,例如数字货币,需要采取不同的监管方法以管控对机构自身和整个金融系统产生的风险?
 
11. 对特殊目的国民银行及其母公司或其业务有监管权限的其他监管机构,OCC 应如何加强与这些监管机构的协作和沟通?
 
12. 对特殊目的国民银行来说,某些风险会增加,因为它专注于经营某些特定的业务。OCC 如何确保特殊目的国民银行能够有效控制风险?
 
13. 对潜在的金融科技申请人来说,申请过程中,还有哪些额外的信息、物料和技术支持需要 OCC 提供?

注释:

[1] “Supporting Responsible Innovation in the Federal Banking System: An OCC Perspective” can be found at https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/other-publications-reports/pub-responsible-innovation- banking-system-occ-perspective.pdf.?

[2] “Recommendations and Decisions for Implementing a Responsible Innovation Framework” can be found at https://www.occ.gov/topics/bank-operations/innovation/recommendations-decisions-for-implementing-a- responsible-innovation-framework.pdf.?

[3] See 12 USC 1 et seq. and 1461 et seq. The OCC also has authority, under the International Banking Act, 12 USC 3102, to license a foreign bank to operate a federal branch or agency in the United States.?

[4] See 12 CFR 5.20(e)(1). This paper focuses on the national bank charter, because it has more flexibility than the federal savings association charter. Federal savings associations are subject to asset and investment limitations and are required to have deposit insurance. See 12 CFR 160.30 and 5.20(e)(3).?

[5] The OCC also has chartered other special purpose national banks including bankers’ banks, community development banks, and cash management banks.?

[6] See OCC Interpretations and Actions at https://www.occ.gov/topics/licensing/interpretations-and-actions/index- interpretations-and-actions.html.

[7] See generally NationsBank of North Carolina, N.A. v. Variable Life Annuity Co., 513 U.S. 251 (1995); M&M Leasing Corp. v. Seattle First National Bank, 563 F.2d 1377 (9th Cir. 1977), cert. denied, 436 U.S. 987 (1978); OCC Conditional Approval No. 267 (January 12, 1998) (certification authority and repository and key escrow are part of the business of banking); OCC Interpretive Letter No. 494 (December 20, 1989) (allowing national banks to purchase and sell financial futures for their own account).?

[8] See, e.g., 12 CFR 7.5002 (OCC regulation authorizing national banks to use electronic means to conduct activities they are otherwise authorized to conduct, subject to appropriate safety and soundness and compliance standards and conditions).?

[9]See 12 USC 84 and 12 CFR 32 (lending limits) and 12 USC 29 and 12 CFR 7.1000 (limits on holding real estate).?

[10]See 12 CFR Part 5 and the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual (September 2016), https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/licensing-manuals/charters.pdf.?

[11]A special purpose national bank has the same charter as a full-service national bank. It limits its activities through the bank’s articles of association or through OCC-imposed conditions for approving the charter.?

[12]The OCC looks to the substantive content of the state statute and not its title or characterization to determine whether it falls within this category.?

[13]While certain provisions of the FDIA do not apply to uninsured national banks, the OCC can address unsafe or unsound practices, violations of law, unsafe or unsound conditions, or other practices under its other supervisory and enforcement authorities. The FDIA’s principal enforcement section, 12 U.S.C. 1818, generally would apply to any national banking association, including an uninsured national bank. See 12 USC 1818(b)(5).?

[14]The proposed rule was published in the Federal Register at 81 Fed. Reg. 62835 (September 13, 2016) and is available at https://www.occ.gov/news-issuances/news-releases/2016/nr-occ-2016-110a.pdf.?

[15]12 USC 2901 et seq. See also 12 CFR Part 25 (OCC CRA regulations).?

[16]Such conditions are conditions imposed in writing by the OCC in connection with any action on any application, notice, or other request under 12 USC 1818(b)(1). As such they are enforceable under 12 CFR 1818.?

[17]See 12 USC 222. National banks located in territories and insular possessions of the United States are not required to be member banks. See 12 USC 466.?

[18]See 12 USC 282; 12 CFR 209.2(b).?

[19]For example, the Federal Reserve Act imposes quantitative and qualitative restrictions on a member bank’s transactions with its affiliates. 12 USC 371c, 371c-1. These restrictions are implemented by the Federal Reserve Board. See 12 CFR Part 223.?

[20]See 12 USC 1841.?

[21]See 12 USC 1815(a). The FDIC’s regulations provide that an institution is engaged in the business of receiving deposits other than trust funds if it maintains one or more non-trust deposit accounts in the minimum aggregate amount of $500,000. 12 CFR 303.14(a).?

[22]There are several FDIC-insured trust banks. Currently, four national trust banks have FDIC insurance.?

[23]The CFPB has exclusive supervisory authority and primary enforcement authority over special purpose national banks that are insured depository institutions and have assets greater than $10 billion. See 12 CFR 5515. The OCC generally has exclusive supervisory and enforcement authority over special purpose national banks that are insured depository institutions and have assets of $10 billion or less. See 12 USC 5516, 5581(c)(1)(B).?

[24]See 12 USC 5514. Section 5514(a) defines the “scope of coverage” for the CFPB’s supervisory authority over nondepository covered persons, which does not include all activities governed by a federal consumer financial law. Instead, the “scope of coverage” set forth in subsection (a) includes specified activities (e.g., offering or providing: origination, brokerage, or servicing of consumer mortgage loans; payday loans; or private education loans) as well as a means for the CFPB to expand the coverage through specified actions (e.g., a rulemaking to designate “larger market participants”). 12 USC 5514(a).?

[25] See the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual for more information on business plan requirements.?

[26] For example, the business plan for a proposed bank that will engage in payments activities should address how the bank proposes to access various payment systems.

[27] The OCC’s capital requirements are set forth at 12 CFR Part 3.  

[28] See the “Liquidity” booklet of the Comptroller’s Handbook for more information. https://www.occ.gov/publications/publications-by-type/comptrollers-handbook/liquidity.pdf. 

[29] See 12 USC 1. 

[30]The problem of financially unserved and underserved sectors of society is a global issue. The World Bank has described “financial inclusion” to mean that “individuals and businesses have access to useful and affordable financial products and services that meet their needs—transactions, payments, savings, credit and insurance—delivered in a responsible and sustainable way.” See the World Bank Financial Inclusion Overview page at http://www.worldbank.org/en/topic/financialinclusion/overview. Separately, recent final guidance from the Basel Committee on Banking Supervision addresses financial inclusion, focusing on unserved and underserved customers. See Guidance on the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion (September 2016) at http://www.bis.org/bcbs/publ/d383.pdf.

[31] See 12 USC 2902 (defining “regulated financial institution” to mean an “insured depository institution”). See also 12 CFR 25.12 (defining “bank” as a national bank with federally insured deposits).  

[32] See 12 CFR 5.20(f)(1)(ii) and (iv).

[33] See 12 CFR 5.20(h)(5).  

[34] See the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual. 

[35]An applicant may be required, as a condition of approval, to enter into an “operating agreement” with the OCC containing the substantive charter conditions. The special purpose charters section of the “Charters” booklet of the Comptroller’s Licensing Manual has additional information on operating agreements and other documents used for some special purpose national trust banks.  

[36] The OCC is funded through assessments and fees charged to the institutions it supervises. See 12 USC 16. Consistent with this authorization, the OCC has modified the assessments it charges an independent trust bank or a credit card bank to account for the scope and activities of the entity and the amount and type of assets that the entity holds. The OCC would determine assessments for a fintech special purpose national bank to account for similar factors.

[37] The Comptroller’s Handbook is a collection of booklets that contain the concepts and procedures established by the OCC for the examination of banks. It is available at www.occ.gov.
 
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