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网贷简史(监管篇):监管路径变迁的四大阶段

网贷 马雪飞 零壹财经 2019-09-27

关键词:网贷监管

从默默无闻到万众瞩目,从野蛮生长到行业监管落地,P2P网贷的处境在近年里经历了天翻地覆的改变。
滚滚长江东逝水,浪花淘尽英雄。

P2P网贷行业自2007年进入中国以来,跨越早期混沌无序的发展,经历过蜂拥而入的快速扩张,也遭遇过人人自危、千夫所指的困局。

这个以"普惠金融"为最高目标的行业命途多舛,时至今日依旧毁誉参半,孕育了互联网金融的创新,也诞生了多个名震九州的骗局。

或好或坏的案例都值得被记载,忽明忽暗的行业处境也值得去思考。

这是值得铭记的时代,这也是面向未来的时代,不同时期不同平台的不同尝试都值得我们去记载,故而有此"网贷简史"专题:从监管政策、行业数据、重点事件、代表性平台案例等多个维度客观记录这段历史。

以史为鉴,以知兴替。

某网贷平台创始人:"我们经历过投资机构门庭若市的盛况,也遭遇过被人赶出会议室的窘境。"


从默默无闻到万众瞩目,从野蛮生长到行业监管落地,P2P网贷的处境在近年里经历了天翻地覆的改变,监管也发生了从无到有、从有到精的变迁。

这其中既包含了监管单位的调整和明确,也代表了监管政策的不断变迁、明确。

一、P2P网贷监管部门职责分工

网贷行业在诞生之初就表现出较强的民间金额属性,游离于监管体系之外,随着行业发展进程的加快,监管也逐渐提上日程。

2015年12月,银监会等四部委发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》,正式拉开P2P网贷行业监管序幕。次年3月,由中国人民银行牵头组建的中国互联网金融协会正式挂牌成立,行业告别无官方组织的状态。

2016年8月,银监会正式对外发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,对网贷行业监管职责机制划分。

图1:网贷机构监管职责划分

与此同期,北京、上海、杭州等地陆续成立行业自律组织,对规范从业机构行为、保护各方合法权益提供基本引导。至此,由银保监会掌控监管大方向,地方金融局负责具体执行工作,各地行业协会负责机构的自律管理的基本监管框架形成。

而从权责监管划分来看,银保监会普惠金融部负责制定网络借贷信息中介机构业务活动的监管制度,人民银行金融市场司负责统筹互联网金融监管、评估金融科技创新业务,地方金融办负责所属地类金融机构的监管和风险处置。此外,互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室以及P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室也在同步负责防范、整治、化解行业风险。

图2:全国及主要省市网贷监管机构

监管权责的变化以及职能划分的愈发明确,给网贷行业政策的制定以及多方位的全面监管提供更明确的方向和更多的调整空间。

二、监管政策发展变革

P2P网贷的监管政策变化与行业发展路径具有很强的一致性,从行业趋势未定、监管意图未明到行业初具规模、监管逐步落地再到近期的行业风险逐渐暴露、监管重拳整治。行业与监管在发展过程中相互影响、博弈,也在共同进步、完善。

我们从行业发展以及合规进程可以将网贷监管大致分为四个阶段,分别为监管包容发展,鼓励引导、明确监管框架体系以及现阶段的合规整治,行业和监管都在逐渐走向成熟。

图3:网贷监管时期阶段性划分


包容发展期(2007-2011)

2007年拍拍贷的正式上线,我国的P2P网贷正式走入公众视野。在行业发展初期,网贷平台主要分布在北京、上海、深圳等地区。而行业发展的第一阶段,网贷监管也并未上升到政策层面,仅仅是政府及专业人士的建议规范为主。

据零壹智库不完全统计,网贷行业发展的最初五年内平台数量不足百家,直至2012年才正式突破100家。行业处于温和式增长与发展,彼时的行业借贷规模也仅仅百亿。


图4:200701-201908P2P网贷平台数量走势(单位:家)来源:零壹智库

此时的网贷并未引起监管的过多关注,监管的态度可以用"包容"来概括。

2011年8月,中国银监会发布《关于人人贷有关风险提示的通知》,P2P网贷开始逐步进入监管视野。其内容显示银监会已经开始组织专门调研,并针对其中介服务可能产生的问题和风险进行明确指出,包括影响宏观经济效果、容易演变为非法金融机构、业务风险难以控制等方面。行业以及平台的快速发展可能带来的风险逐渐引起的各部门的关注,但监管并未对其进行严格约束。

文件内容也指出"监管职责不清,法律性质不明"可能会给行业发展带来一定问题。对于人人贷监管文件也提到"由于目前国内相关立法尚不完备,对其监管的职责界限不清,人人贷的性质也缺乏明确的法律、法规界定。"

由此之后,P2P网贷开始从最初的包容式发展逐渐走入监管视线。

鼓励引导期(2012-2015)

2011年后,网贷机构的数量如雨后春笋般迅速增长,市场对于监管政策的呼声也开始进一步加强。包含网贷、支付、互联网众筹等在内的"互联网金融"一词在2014年开始出现在政府工作报告中,对于互联网金融业态的监管也开始逐渐演变成为积极引导和规范。

在市场的培育下,行业机构数量和行业规模迅速壮大,2015年底行业从业机构数量突破3000家,年借贷交易规模接近万亿。

2015年7月,央行、工信部等十部委共同印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,互联网金融发展正式纳入政策规划。

文件内容也显示:支持互联网企业依法合规设立互联网支付机构、网络借贷平台、股权众筹融资平台、网络金融产品销售平台,建立服务实体经济的多层次金融服务体系,更好地满足中小微企业和个人投融资需求,进一步拓展普惠金融的广度和深度。并对P2P网络借贷职责进行明确。

行业发展在监管的鼓励下驶入快车道。

监管整治规范期(2016-2018上半年)

行业爆发式增长后,风险初露端倪,大额标的、期限错配、资金池、套路贷、暴力催收造成恶性事件开始暴露。2015年12月e租宝事件发生,监管开始迅速行动于月底发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》,P2P网贷即将正式告别无序监管。

2016至2017年间,监管部门陆续出台一个办法(《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》)、三个指引(《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》、《网络借贷资金存管业务指引》、《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》),监管制度体系的全面建立,标志着网贷行业在规范发展的道路上又迈出了一大步。


图5:网贷监管体制确定时间轴

行业游戏规则基本建立,网贷平台发展、监管出手也变得有章可循。

2017年底,针对互联网金融以及网贷机构发展中的一系列乱象,监管开始出手整治。《关于规范整顿"现金贷"业务的通知》、《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》的接连发布,将行业风险的集中整治正式纳入监管日程。

2018年起受"现金贷"以及标的限额影响网贷行业业务规模开始出现收缩,大额标的开始逐渐退出历史舞台,车贷、消费贷等小额资产开始成为一众平台追捧的热点领域,平台纷纷抢滩。

与此同时,在经济下行的周期中,由于中小微企业经营能力产生的问题开始波及到网贷平台,

加之平台运营能力不足、2018年6月的备案延期等因素,市场预期一再受挫、出借人信任度大打折扣,新一轮的网贷风险开始在2018年年中集中爆发。

合规推进期(2018下半年--至今)

2018年的行业危机和转折,是网贷史上浓墨重彩的一比。截至2018年底正常运营的平台数量为1185家,同比减少了46.8%,900余家平台在2018年发生异常。

至此,P2P网贷行业正式进入前所未有的严监管期。

(1)机构自查、自律检查、行政核查三步走

2018年8月,监管下发《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》同时附《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》(简称108条),行业正式开启合规检查。按照监管要求,网贷机构将进行机构自查、自律检查、以及行政核查三轮检查,按照"1+3"框架执行并针对资金池、变相自融、刚性兑付、信息披露等进行重点核查。

合规检查重点关注以下十个方面:
1.是否严格定位为信息中介,有没有从事信用中介业务;
2.是否有资金池,有没有为客户垫付资金;
3.是否为自身或变相为自身融资;
4.是否直接或变相为出借人提供担保或承诺保本付息;
5.是否对出借人实行了刚性兑付;
6.是否对出借人进行风险评估并进行分级管理;
7.是否向出借人充分披露借款人的风险信息;
8.是否坚持了小额分散的网络借贷原则;
9.是否发售理财产品募集资金(或剥离到关联机构发售理财产品);
10.是否以高额利诱等方式吸引出借人或投资者加入。

108条细则涉及违反禁止性规定、违反法定义务及风险管理要求、未履行对出借人与借款人的保护义务、违反信息披露相关要求、违反重点领域相关监管要求以及其他违反有关法律法规、监管规定的情形六种情形,共三十六方面。监管开启了合规检查的闸门。

随着检查的推进,监管陆续出台了《关于报送P2P平台借款人逃废债信息的通知》、《关于个体网络借贷资金存管系统通过测评声明》,而由于区域差异性明显、业务核查复杂工作量巨大,各地区监管进度在不同程度上进行延期。

(2)175号文、1号文分类处置风险出清,推进合规整改

2019年《关于进一步做实P2P网络借贷合规检查及后续工作的通知》(简称"175号文")率先发布。文件要求加快网贷行业风险出清,对于行业机构进行有效分类、分类处置,而以机构退出为主要工作方向的定调却让市场对于行业发展心存疑虑。

图6:175号文机构分类

对此北京金融风险管理研究院副院长郭华曾解读道:"《175号文》不是平台发展的'最后通牒',而是量化风险的应对措施,是对作为正规金融补充本质的回归,应该以积极正面的态度迎接和解读。"

随后不久,监管重锤再一次砸向P2P网贷。

《关于进一步做实P2P网络借贷合规检查及后续工作的通知》(简称"1号文")正式下发,核心要求为积极推进行政核查、报送数据、整改验收。

根据工作安排,对于已经完成合规检查的地区,整治办将于2019年一季度开始,开展合规检查工作及整改效果的验收检查。并要求完成行政核查的P2P平台,需逐步完成实时数据接入,数据统计监测数据应报送相关部门,对于那些不配合的P2P平台,将逐步予以清退。

中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉也指出"网贷作为新兴成长的金融业态,需要设立基本的准入门槛。无前科、无风险隐患应该是前提,其次是要求平台符合合规整改要求,然后才是筛选出有特色、良好成长性和团队实力突出的平台"。

另外他强调数字化监管是未来必然趋势,此前的运动式监管加人工整治的模式很难适应市场变化,因此监管也在进行数字化监管体系建设,用技术解决问题、替代人工、预测风险。

(3)从"备案试点"到"监管试点"

2019年4月,迟迟未有政策消息网贷行业流出了《网络借贷信息中介机构有条件备案试点工作方案》(简称"备案试点方案"),备案试点方案显示将挑选部分省市作为先行试点地区备案,力争于2019年末取得初步成效,完成少量机构的备案登记工作。

具体来看备案条件主要包括划分网贷机构类别、注册资本金、风险准备金等十一个方面作出了具体规定。


表1:备案试点方案具体备案条件梳理

7月初的网络借贷风险专项整治工作座谈会,监管口风再次发生了改变。内容只字未提"备案",但明确四季度将按照"成熟一家、纳入一家"的原则将基本合格的网贷机构纳入试点。同时三季度将继续严格落实降机构数量、降行业规模、降涉及人数的"三降"要求,利用合规检查、多方监测系统分析核验等手段对机构进行穿透式核查,加大良性退出力度。零壹财经认为措辞变化,意味着监管方式的变化。监管试点提法的范畴更大,给政策留有了调整空间。

行业在变、监管也在不断调整。从不规范到规范,从无序进入到有序发展,P2P网贷正在从量的扩张转入质的发展。监管也由原来的政策的专项治理性的监管向具有长效性的机制监管发展,无论是对行业还是监管均是一个转折点。

附:主要监管政策概要
 


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