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干货!中国金融科技监管模式探索

监管 汪子樵 零壹财经 2019-05-27

关键词:金融科技监管中国模式

我国对金融科技都采取了哪些监管模式?
5月10日,中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在会见彼得森国际经济研究所所长亚当·珀森时表示,金融科技必须遵循统一的监管规则和风险防控标准(简称统一监管)。这一监管表态乃我国监管层对金融科技监管的最新表态。

要吃透这一最新表态,首先需要弄清楚什么是金融科技?国际上对金融科技的监管模式有哪些?我国对金融科技都采取了哪些监管模式?对于如何解读“统一监管规则和风险防控标准”,则需就金融科技的不同业态做逐个分析。

一、什么是金融科技

金融科技(FinTech)这一概念自2011年被首次正式提出以来,其内涵和外延不断变化。目前,关于什么是金融科技仍然众所纷纭。我国官方尚未对金融科技进行界定。

金融稳定理事会(FSB)2016年3月将其界定为“是指技术带来的金融创新,它能创造新的模式、业务、流程与产品,既可以包括前端产业也包含后台技术。”。美国国家经济委员会(NEC)在《金融科技框架白皮书》中将金融科技界定为:金融科技涵盖了大范围内的技术创新,这些创新会对众多金融活动产生影响,包括付款、投资管理、募集资金、存款与贷款、保险、监管柔性以及在金融服务领域的其他活动。英国金融行为监管局(NEC)指出,金融科技是创新公司利用新技术对现有金融服务公司去中介化,新加坡金融管理局(MAS)指出,金融科技是通过使用科技设计新的金融产品与服务。中国香港学者Arner等学者在2015年发表的《金融科技的演变:危机后的新发展范例?》表示,金融科技是指技术支持的金融解决方案。

从金融科技的概念看,实际上,金融科技是一个相当广泛的概念。简单地说,金融科技实际上是一个谱系概念,包括了一系列业态。比如,中国香港学者Arner等学者在2015年发表的《金融科技的演变:危机后的新发展范例?》中表示,金融科技包括投融资、金融业务和风险管理、支付和基础设施、数据安全及应用、消费者服务页面等五个业态。

二、金融科技与互联网金融是什么关系?

尽管我国对金融科技并无官方界定,但却有与之相似的概念,即互联网金融。2015年7月18日,以银监会为首的十部委联合于2015年7月19日发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发[2015]221号)将互联网金融界定为传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式,并将其划分为互联网支付、网络借贷(P2P和网络小贷)、股权众筹、互联网基金、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等七个业态。

目前,关于金融科技与互联网金融究竟是何种关系大致存在两种看法,一种认为互联网金融是金融科技在我国的近似称谓(朱太辉,2018),另一种看法认为金融科技包含互联网金融。当然也有人将互联网金融等同于金融科技。

鉴于互联网金融主要强调互联网与金融的融合,而金融科技则为互联网、人工智能、区块链、大数据和云计算等技术与金融的融合。因此,笔者赞同金融科技包含互联网金融的观点。但同时认为,就目前而言,互联网金融构成了金融科技的主要内容。

三、国际上对金融科技都有哪些监管模式?

尽管金融科技发展时间不长,但巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会组织(IOSCO)和国际保险监督官协会(IAIS)四大国际组织均给予了密切关注。美国、欧盟、英国、新加坡、澳大利亚、中国香港和中国台湾等国家和地区均纷纷给予采取措施给予鼓励,并选择了不同的监管措施。中国香港学者Zetzsche等学者在2017年8月发表的《监管革命:从监管沙盒到智能监管》中谈到,目前国际上对金融科技有四种监管模式,分别为自由放任、特别许可、监管沙盒、新设框架。

(一)自由放任

该模式的主要做法是不采取任何监管的措施,也包括不在官方层面上表达专门监管的态度。该监管方式属于宽松监管还是纵容式监管取决于金融科技有没有直接套用现有银行监管模式进行监管。我国在2015年前用的是此类方法,宽松的监管模式带来的成果显而易见,我国的金融创新蓬勃发展,在世界金融科技方兴未艾的时候走在了前列。但同时伴随着金融创新的快速发展也金融风险也开始大量积累,因而我国在2015年放弃了此种监管模式。

(二)特别许可

监管机构可以根据具体情况选择具体分析。这可以归类为基于宽容的谨慎的监管方法。事实上,许多监管机构以及立法机构,已经采取了一系列措施如公布负面清单,颁布限制性许可证、特殊章程,对部分创新公司进行豁免或对拥有新技术的成熟机构进行测试。采用该模式的国家有美国,卢森堡,德国等。

(三)监管沙盒

该模式的主要做法是进行小规模小范围试点,试点成功后再在全国推广开来。监管沙盒的理念来源于科技产业软件的测试并被运用到金融领域当中。试点时会采取统一准入标准,参与试点的企业具有较大的自由进行创新,同时被监管部门惩治的风险也很小。因为规模和范围有限,其风险完全是人为可控的。采用该模式的国家有英国、新加坡、澳大利亚等国家。目前该方法得到了很多国家和地区的认可,很多国家把沙盒监管提上了日程。

(四)新设框架

该模式的主要做法是采取更正式的监管方法,通过设立专门的监管机构并搭建一个更适于金融创新监管的体系框架,对现有法规进行改革或制定新的法规,以便为新进入者和新活动提供更合适的监管。这种模式也被称为智能监管。智能监管的实施需要满足监管科技的发展、风险管理认知体系的进步等诸多要求,目前还没有国家完全进入该监管模式,美国在采用该模式的同时也采取了特别许可式监管。

总体看,这四种监管模式均对现行监管体制进行了不同程度的调整优化。

四、“统一监管”会是一种新的监管模式吗?

正如我国香港学者Zetzsche等学者在2017年8月发表的《监管革命:从监管沙盒到智能监管》所言,2015年年中之前,我国对金融科技采用的是“自由放任”的监管模式。而郭书记2019年5月10日提出的“统一监管”模式,会成为第五种监管模式吗?笔者认为,“统一监管”模式仍将在四种模式之间进行选择,很难成为第五种模式。理由如下:

第一,正如周仲飞和李敬伟(2018)所言,“如果严格按照‘相同业务,相同规则’的要求,金融科技创新或因适用相同规则而被监管机构管死,或因没有规则而野蛮生长”。
因此,“统一监管”模式,很可能会对现有监管规则甚至监管体制进行调整,以进行监管创创新,从而促进金融科技发展。

第二,正如前文所析,金融科技是一个谱系概念,包罗很多业态,“统一监管”模式也会量体裁衣,对不同业态采取不同监管策略,很难实现完全的全业态的“统一监管”。

第三,当前,互联网金融构成了金融科技的重要组成部分。从《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》看,我国对金融科技仍采取了分业监管的框架,在该框架下,要实现全业态“统一监管”,其协调沟通成本将不可小觑。

因此,笔者认为,郭书记的“统一监管”,很可能是对金融科技的不同业态实行统一监管规则和风险防控标准,并且由于现有监管规则大多制定于前金融科技时代。因此,这些统一的监管规则和风险防控标准,将很可能是在现有规则和标准基础上调整而来。

五、小结

金融科技对于拓展金融服务边界、提高金融服务可得性、降低金融服务成本、推进数字普惠金融具有重要意义。但金融科技的本质仍是金融,这意味着其仍会伴随金融风险,并且还可能使传统金融风险发生变异并衍生新的金融风险。因此,对金融科技的监管是必须的。

但如何监管以求促进金融科技发展并防范金融风险,确实是全球各国和地区面临的一大难题。“统一监管”不失为一种思路,但如何做,仍有待分析。笔者后续将结合我国金融科技的发展现状,对各个业态如何“统一监管”,进行进一步解读和判断。

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