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“社会信用体系建设部际联席会议”制度十年利弊分析

观点 汪路 零壹财经 2017-12-11

关键词:社会信用征信体系监管数据库金融

在当前征信体系已经严重滞后于经济、金融发展需求的情况下,行业弊端应当受到高度重视并有效解决,以促进征信体系建设的顺利推进,降低经济和金融风险。
2007年国家设立的“社会信用体系建设部际联席会议”制度,期初的牵头机构为国务院办公厅,2008年改为人民银行,2012年又调整为发改委、央行双牵头,延续至今。

经过十年的发展,这一制度产生了积极的成效,同时也呈现出一些弊端。在当前征信体系已经严重滞后于经济、金融发展需求的情况下,这些弊端应当受到高度重视并有效解决,以促进征信体系建设的顺利推进,降低经济和金融风险。

三大成效

十多年来,这一制度协调推动的工作成果,主要在三方面:

(一)推动出台了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》。《纲要》为加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,向各部门、各地区提出了84项工作要求和任务,并为落实这些要求和任务明确了牵头负责和参与的部门和地区。《纲要》的发布为加强和改进相关工作,起到了积极的推动作用。

虽然《纲要》本身也有强化责任落实、加强组织领导的要求,但《纲要》比起国家“十三五规划”的约束力要软得多。在剩下的三年时间里,《纲要》所提要求和任务的实际落实进展会如何?实际进展在多大程度上要归功于这一部际联系会议协调机制?是否会有独立评估?应当肯定《纲要》的积极意义和作用,但如果说“《纲要》的实施将成为我国经济体制改革过程中‘从市场体系向信用体系发展’具有里程碑意义的转折点”,显然言过其实。

(二)初步推动建立起联合惩戒制度。同样,这一制度机制对于2016年发布《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》具有协助推动作用。自《意见》发布以来,我国已初步建立起宽领域、各层级的守信激励、失信惩戒的联合奖惩制度机制,包括俗称的“黑名单”制度。虽然制度的规范、流程等还有待完善,但联合惩戒机制的积极作用已初步显现。这对改变我国一个时期以来多领域违法、违规及严重违约失信成本过低的不良环境,将会发挥较大的积极作用。

(三)初步建立起公共信用信息共享机制。目前,我国公共信息的共享机制包括两个层次:(一)是公共部门之间的互联共享;(二)是建设了“信用中国”网站,面向社会提供服务。同时,还开始了探索与一些市场机构的深度合作,以推进公共信用信息与商务信用信息的整合,和公共信用信息在商业场景的应用。并在此基础上,推动设立了国家公共信用信息中心。

这一成绩也存在争议:平台从各个公共部门汇集的、应公开披露的信息至今只让其中的一小部分(目前不超过20%)反馈提供给各个公共部门和社会查询。这是为什么?同时,也担心其服务效率。如果各个公共部门能按法律要求规范披露其应披露的信息,并以开放、友好的态度为社会大众获取其信息提供必要的方便,市场机构(包括征信服务机构)一定可以在竞争中整合利用公共信息为社会提供更好的服务、实现同样目的。国家公共信用信息中心的未来发展和成效,还有待观察。

此外,联席会议为促进建立我国法人及其他组织统一社会信用代码制度、加快各行业各地区的信用建设也协助做出了一定贡献。

存在的主要问题及其影响

(一)“社会信用体系”概念的落地不够清晰具体

官方文件第一次出现“社会信用体系”的提法是在2003年,即在“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度,是建设现代市场体系的必要条件,也是规范市场经济秩序的治本之策。增强全社会的信用意识,政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向,加快建设企业和个人信用服务体系。建立信用监督和失信惩戒制度。”这段决议文中。其中,还先后出现了“社会信用制度”和“企业和个人信用服务体系”两个概念。

逻辑上, “社会信用体系”涵盖后两个概念。而“社会信用制度”,是一个包括道德、产权和法律的一个范畴很广的概念;“企业和个人信用服务体系”的发展方向是“完善法规、特许经营、商业运作、专业服务”,实际是指新兴的征信服务业,概念范畴相对较窄。

自提出“社会信用体系建设”这个概念以来,官方持续有 “加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”、“建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信”、“建立健全社会诚信制度”等相关提法和号召。前述《纲要》也对这个概念作了一番表述:“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。”

但是,“社会信用体系”的定义一直不够清晰、具体。因此,对这个概念,各人有各人的理解。较多的人往较广义的方向理解,它不仅涵盖了信用市场及其信息服务,还涵盖了道德、产权、法律,涵盖政务、商务、社会和司法。市场经济是信用经济。因此,按广义的理解,“社会信用体系”就是一个近似“市场经济体系”的概念。而一些机构和个人常常在这种泛化的理解中滥用这个概念,造成一些负面影响。

较少的人愿意务实地将这个概念往较窄的方向理解,“社会信用体系”大体上就等于“社会征信体系”。

(二)“社会信用体系不健全”成了吸纳问题、推卸责任的一个大框大力倡导建设“社会信用体系”的另一个负面作用。给一些行业监管者不作为或作为不够,未能维护好行业市场秩序,提供了易于推卸责任的借口,一说起问题来,都可以说“信用缺失”、“社会诚信出了问题”、“还没有建立起社会信用体系”。这样,把纠正一切不诚信问题、市场违规问题,甚至打击违法犯罪问题的希望都寄托在建立“社会信用体系”上,期待“毕其功于一役”。这不仅天真,不切实际,而且有害。正如大卫《荡漾》指出的“一些事物倘若过于庞大,就会有害。”

近年来“社会信用体系不健全”成了吸纳问题、推卸责任的一个大框,本来不同性质、不同特点的经济信用问题、诚信问题、违规及监管问题、犯罪及司法问题、食品安全问题、环境保护问题等等,各行各业、各地方、全局或局部的几乎所有社会问题都往这个框里装。这样一来,大家都心安理得,对出现问题和解决问题,都不会承担主要责任;混淆了不同特点、不同性质的矛盾,往往也忽视了问题的主体、主要责任和根源,解决问题的“药方”往往也不对路、不及时、抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面;大家都不得要领地、不承担主要责任地去抓“社会信用体系建设”,等待有朝一日建立健全了虚无缥缈、遥远的“社会信用体系大厦”,一切问题都迎刃而解了。

这种负面影响,是系统的、深刻的、长期的,并且不易看见和计量的,尤其对各公共部门(尤其是一些行业问题较多的行政监管部门)应更主动、更担当、更有作为地履职的负面影响较大。

(三)对加快建设覆盖全社会的征信体系有一定负面影响

按狭义的理解,“社会信用体系”主要是指“企业和个人信用(信息)服务体系”,即征信体系。《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》提出:“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点,加快建设社会信用体系,健全失信惩戒制度。”从这里,可以更清楚地看出,“社会信用体系”主要就是指 “征信体系”。

在借鉴国际经验和国内实践的基础上,特别是2013年国务院发布《征信业管理条例》以后,我们已经可以比较清楚地界定“征信体系”的概念而不会引起争议。即:“征信” 是指作为信用交易双方之外的征信服务机构,依法收集、保存、整理、加工和分析信息主体信用信息,并主要为信用交易的授信方提供信息服务的活动;而与征信服务相关的服务产品、价格、市场、服务机构、信息主体、法规管理等之和,就是征信体系。这是一个特殊的信息服务业。特殊性主要表现在两个方面,一是信息的特殊性,主要含有反映信息主体信用状况的信息,包括非公开的个人信用信息;二是功能的特殊性,除了它直接提供的信用风险管理服务功能,还具有延伸的、促进珍惜自己的信用状况、诚实守信的社会功能。无论如何,这样理解“征信体系”,概念和界限都是比较清楚的、合适的,而且有利于改善社会诚信环境。

而在“社会信用体系建设”的大旗下,按照号召全社会各行各业、各级地方政府都来搞“社会信用体系”(实际是“征信体系”) 建设的思路,鼓励各行业、各地区先建各自的信用信息数据库,推行行业信用信息分类监管,未来再搞互联互通,目标是建成“全国信用信息共享平台”。这使我国征信体系建设面临以下难题:

一是助长了条块分割的信用信息数据库建设,把征信业引向了行业征信的歧途。这违背了征信体系建设的客观规律,因为将信用主体在各行各业留下的信用记录整合到其信用报告中是征信业的一个核心要求。在中国这样一个大国,搞行业征信、地区征信,可能也有市场、行得通和受一些人的欢迎,但绝不是好的顶层设计和模式选择,只会降低征信服务的效率、增加经济运行成本;将来再来谈互联互通,谈何容易,如果可行势必也要走弯路、付出较大成本。如果说,在一些领域,定位准确、恰当的行业信用监管有积极探索的意义,但行业征信则显然是不应鼓励的。真理与谬误常常只有一步之差。

二是按照行业监管和地方政府社会管理需要,会赋予“征信体系”太多的期望,指望“征信体系”可以包治社会百病。这也会促使征信系统建设异化成前述广义理解的“社会信用体系建设”。前些年,提出“社会信用体系建设是规范市场经济秩序的治本之策”等口号,就是这个倾向的代表。

三是混淆了公共公开信息与非公共公开信息的不同性质和特点、把公共部门的信息公开工作与征信体系建设捆绑在一起,使得本来相对简单的信息公开披露进程反而会放慢,影响社会包括征信机构对公共信息的应用;也增加了全社会对侵犯个人信息权益的担心。

四是已初步形成对征信机构的双头监管局面。国家发改委系统用“信用信息服务机构”的称呼,已在对实际上的征信服务机构进行管理,并在推动信用立法要求国家正式赋予其“信用”监管职能。

这些动态,综合来看对加快建设全国统一、高效、覆盖全社会的征信体系的影响都是负面的。

此外,在“建设社会信用体系”号召下,各地、各行业都在不同程度地搞“信用信息系统”建设,一些地方用公共资源建成这类数据库系统后,使用成效很低,造成了浪费。但相对前述问题,重复建设问题倒是一个相对“较小”的问题。

政策建议

虽然,从前述对“社会信用体系建设”及其部际联系会议协调机制的成效利弊分析,难以定量评估利与弊的大小,但是其弊端已经严重影响到《纲要》的落实,影响到征信体系的建设。因此,与有人提出 “中国更加需要一个常设的,超脱了部门利益的机构,来持之以恒地啃下信用建设这块硬骨头”的意见相反,我们的建议是:

(一)终止“社会信用体系建设部际联系会议”制度;

(二)由国务院要求各地方政府和有关部门继续按照《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》的分工和自身职责,更加主动地开展工作,积极落实《纲要》提出的要求和任务;

由国务院直接领导公共部门政务信息公开和联合惩戒制度建设工作,并将公共信用信息公开工作纳入政务信息公开工作内统筹推进,赋予相关部委及有关专业机构协助国务院督办及评估这两项工作的职责。

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