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纽约金融服务管理局反对OCC发放国家级专项银行牌照的提案

监管 清萍, 飞哥 零壹财经 2017-01-22

关键词:牌照专项银行金融科技金管局货币监理署

“地方和联邦的监管者们应当通过合作,尽可能缩小那些失败能影响到的客户数量,而不是延伸现有法律,为少数可能会引发系统性风险的公司搭建一个国家级平台。”


1月17日,纽约州金融服务管理局(the New York State Department of Financial Services,以下简称“纽约金管局”或“金管局”)负责人 Maria T. Vullo 发表了一封致美国货币监理署(the Office of the Comptroller of the Currency,以下简称“OCC”)主管 Thomas J. Curry 的公开信,直言纽约金管局反对 OCC“考虑设立并发放国家级专项银行牌照”的提案。该提案源自2016年12月 OCC 发表的一份题为 Exploring Special Purpose National Bank Charters for Fintech Companies白皮书。公开信给出了纽约金管局反对 OCC 提案的理由:“科技”对金融服务业而言并不陌生,因此,仅凭“fintech(金融科技)”这个词就将所有未接受《国家银行法》监管的非银行类金融服务公司纳入全新体制进行监管,这种做法很有问题。公开信指出,OCC 没有在白皮书里讨论,甚至都没有提到现行监管机制能够覆盖到的领域或指出现有监管机制存在哪些空缺需要填补。在运转良好、根基稳固的现行监管机制之上推行一个全新的监管框架将引起监管混乱、招致监管不确定性的风险、抑制小企业的创新、催生出“大而不倒(too big to fail)”的机构、威胁到州内法中最重要的保护消费者权益的有关规定,同时增加了非银行类实体带来的风险。

纽约金管局在公开信里,从七个方面阐述了反对 OCC 发放国家级专项银行牌照提案的理由:

1. 地方监管机构已采取对非银行类金融服务公司的监管措施

纽约金管局组建于2011年,由纽约州银行厅和保险局合并而成,是纽约州银行厅——这一由立法机关于1851年4月15日设立的部门的继任单位。纽约金管局不仅拥有166年对传统银行机构的监管经验,还拥有超过半个世纪的、对非银行类金融服务机构的监管经验。金管局丰富的监管经验涵盖了为特定类型的机构——即 OCC 提出的所谓“金融科技”公司,设立订制化的监管规则并进行监管,以应对其诱发的特定风险。纽约金管局目前许可并监管着超过2000家银行和非银行类机构,其中有许多都是非银行类金融组织。金管局正在监管的银行和非银行类机构中,有些正是以技术为核心来经营借贷或汇款业务,包括货币转移、持牌放款人、销售金融公司、溢价融资机构、抵押银行和银行家,以及虚拟货币交易等。

纽约金管局对上述机构进行监督和审核并部署拥有相关业务经验的专家,迅速应对行业的创新。实际上,纽约金管局在应对技术进步上有长期的经验,例如:设立虚拟货币许可制度、是第一家对国家网络安全进行监管的机构。纽约金管局反对 OCC 试图以任何形式干预州内监管权限的提案。

2. 白皮书引发的监管不确定性

纽约金管局质疑 OCC 声称的《国家银行法》赋予其发放新牌照的权限。非银行类金融机构不是国家银行,也不同于受《国家银行法》监管的实体。不过,即便 OCC 有权限,也没有发放新牌照的必要,因为州内已经有能发挥作用的监管机构了。白皮书提出的创建一个全新的联邦监管项目,危及到州内监管权威和自主性,造成极大的监管不确定性。这种监管不确定性源自诸多因素。

首先,白皮书造成监管上的不确定性是因为,其按照技术而不是金融服务的种类来判定想申请“专项牌照”的公司的类型金融监管不能以技术为基础,因为技术始终在演变,并且不同监管对象使用的技术也各不相同。恰当的监管方式,或许是根据一家公司所从事的业务类型来予以相应的监管。不能因为从事资金划拨业务的公司和从事兑现业务的公司都通过互联网招揽新客户,就对他们采取相同的监管要求。然而,地方监管机构为这些实体精心设立的许可制度却能够动态适应相关的改变。试图对这些不同实体进行更多监管上的干预将对现有的监管体制造成破坏,并将损害审慎监管的效果。

第二,白皮书造成监管不确定性是因为,OCC 设立以技术为基础的新银行牌照的权限并不明确。在没有明确、坚实的法定权限的前提下试图干预现行的监管制度将对金融机构的监管工作造成破坏并且严重影响各州的自主权。此外,事实证明在州内牌照转换为联邦牌照的过程存在很大的监管漏洞,正如汇丰银行当年从地方牌照转换为国家级牌照时遇到的问题。如果 OCC 的立法或司法权限遭受质疑和限制,会造成更深层的破坏。

第三,白皮书会造成监管上的不确定性是因为,其划分的机构群体并没有清晰明确的界定范围和适用的法律法规。白皮书提出了获得 OCC 颁发的专项牌照的公司有可能成为联储的会员银行、有可能被要求得到联邦存款保险公司的承保,并且“有可能接受消费者金融行为保护局的监管”【详见白皮书第七页】。尽管 OCC 表示将于其他监管机构合作,但未详细说明有哪些适用的法律法规,或者说,没有澄清这些适用于银行的法律法规将如何应用于非银行类金融服务公司。

第四,监管上的不确定性可能来自于海量的要求改变华盛顿现有监管环境的提案,例如,要求废止《多德-弗兰克法案》及其他银行业监管规定和要求改组 OCC 的提案。在监管模糊时期,设立全新的联邦监管机制,对此前从未接受过联邦监管的公司进行监管,会给现行的州内监管带来不必要的破坏,有可能潜在上影响完善有效的州内监管体制。简言之,如果真的能讲清楚,现在要做的并不是创立一个全新监管体系,那会推翻现有的运行良好的监管机制并给市场带来不确定性和损害。

3. 国家级牌照会催生“大而不倒”的机构

最近的那场金融危机让我们领教到“大而不倒”的金融机构带来的风险。这些全国性大机构的存在,以及支持这些大机构的监管者们原本是为了提高效率和化繁为简,利用统一的商业模式和统一监管的优势创建宽松的监管环境。然而,体量更大不一定意味着更好,也绝对不意味着一个更安全的金融体系。相反,更大的体量通常意味着更低的透明度,并会给金融体系以及依赖大机构获得财务保障的民众带来更多风险。

当前,金融科技的发展带来的最重要的一个影响就是让一些新的、不同的公司参与到为消费者提供服务的竞争中。仅仅因为少数科技巨头有资格获取国家牌照,就让他们主导不同种类的金融服务,是不符合公众利益的。一张国家牌照有可能导致业务线增多和人力过于集中等局面,而不能促进满足特定的消费者需求而开展的单线或双线业务,也不会为社区增加就业机会。体量更大意味着管理层会以“非实质性”为借口,掩盖所有违规做法。体量更大可能承担了更大的压力以至于会牺牲安全性和稳健性来追求利润。更高的统一性意味着缺陷被复制并危机整个经济体。规模还可能引发规避规则的意愿和能力。

解除管制的环境已经被证实会影响国民经济。开放国家级银行的次级贷款业务,导致了全国性的金融危机。经济大衰退和大银行倒闭的后果依然影响着我们。民众和许多获选代表的共同意愿是避免会对我国经济构成类似威胁的大机构的出现。由于缺少相关经验,OCC 不应急于向未知和未经检验的商业模式授予国家级的地位,让他们有机会成长为体量巨大的金融机构。这些新技术创企中,有许多都会失败。地方和联邦的监管者们应当通过合作,尽可能缩小那些失败能影响到的客户数量,而不是延伸现有法律,为少数可能会引发系统性风险的公司搭建一个国家级平台。

4. 专项牌照会致使重要的消费者权益保护受到损害

允许金融科技公司持有专项银行牌照将允许这些公司仅以“作为一家技术公司”这一个理由就能从事监管套利并试图规避重要的、有关消费者权益保护的地方法律法规。例如,按照 OCC 的提案,网贷平台可能会试图规避用以保护消费者陷入危险债务周期的州内高利贷法规。尽管互联网提供了多种选择,但它也同样让不明来路的放款人激进地向客户发放短期贷款。尤其是发薪日贷款业务——有时,其贷款利率会超过1000%——通过掠夺性的战术,剥削着收入微薄的借款人。联邦和州级监管者和消费者权益保护组织已多次举报了让消费者落入持续增长的负债周期并采取掠夺性催款行为的高利率发薪日贷款的危害。不能给这些不良的市场参与者规避州内法的机会。

根据纽约的民事和刑事高利贷法,发薪日贷款和其他高利率的小额贷款,都是非法的。纽约积极推进严格的高利贷法,以杜绝州内的掠夺性贷款业务。一些放款人试图通过互联网向本州居民发放高利率的贷款,以逃避纽约政府对这项业务的禁令,通常这些机构都是得到联邦许可或者联邦认证的机构。当贷款产品是提供给纽约居民或在纽约境内制造时,纽约州的高利贷法适用于那些线上发薪日贷款的放款人们。此外,一旦发薪日贷款的放款人试图阻碍金管局保护纽约消费者免受线上发薪日放款人的危害时,法院将会采取与纽约金管局相同的立场。

授予网贷平台联邦银行牌照会导致竞次——网贷平台会在消费者权益保护法律法规相对宽松的地区建立平台,然后把大量危险的、高利率的贷款产品引入十分注重消费者权益保护的其他州。这将对消费者权益保护造成不合理的冲击,以致美国许多州的居民再度遭受掠夺性贷款的危害。纽约金管局将继续保护纽约民众免受不公正的待遇,并将阻止任何试图法律州法监管的行为。

5. 非银行类金融机构带来特殊的风险

白皮书指出,OCC 具有对银行机构的监管经验,然而,它却没没有认识到或提及非银行类机构所面临的、此前未曾得到 OCC 监管的特殊挑战。与传统银行业相比,非存款机构从事的是时常调整其产品组合的现金密集型业务。同时,这些业务通常不需要像传统意义上为客户建立存款账户的存款机构那样,与客户建立持久的关系。这些因素,加大了包括客户识别和交易监管在内的合规流程的难度,给监管机构带来严重且特有的风险。因此,紧密且专业的监管举措对确保这些机构不被用来资助恐怖主义或欺骗老年人或其他弱势群体来说至关重要。在这个存在巨大风险的时期,任何试图削弱监管力度的行为都是一个大错误

纽约金管局有专门负责许可事物的员工,监督和审核非银行类存款机构。这些监管专员在监督这些机构的合规特例所带来的风险方面拥有丰富的经验,并且配备了对这类机构的监管工具,例如特别为非存款机构订制的培训和监管规程等。金管局对这些机构进行了长达数十载的审核和监管,对违反 BSA-AML (Bank Secrecy Act-Anti-Money Laudering Act,银行保密法/反洗钱法)的机构采取强制措施。金管局为其监管的那些需要达到特定的 BSA-AML 监管要求的非银行类机构制定了适用的交易监管条例。纽约金管局还通过 CSBS (Conferece of State Bank Supervisors,美国州银行监管协会)MTRA (Money Transmitter Regulators Association,货币转移服务商监管机构协会)等与其他州的有关专员开展合作,进行多个州共同参与的的审核工作。

同样的,金融科技公司显然对网络安全构成独特和重要的风险。经过多年发展,纽约金管局拥有了一批兢兢业业的监管专员,他们接受过严格的训练并掌握特定方法,具备对存款机构和非存款机构的网络安全进行监管的资格。纽约金管局在这方面的长期经验凝结成了全国第一份出版的网络安全管理条例,为这类机构设立了最低标准。在对以技术驱动的非银行类机构所特有的风险进行管控的过程中,最关键的是针对网络安全风险和技术风险的相关经验。一个缺乏相关监管经验的针对大型国家级以技术驱动的非银行类机构的新监管框架将存在重大风险。

6. 以牺牲小企业来助长大机构的发牌提案可能会遏制而非鼓励创新和小公司的发展

2016年10月26日,OCC 宣布成立创新办公室(Office of Innovation)以鼓励和推进银行业和金融服务业的技术发展。“通过成立创新办公室,我们可以确保对持有联邦牌照机构的监管框架能够接纳支撑其发展的负责任创新(resposible innovation)……和监管。”纽约金管局赞成鼓励金融服务业负责任创新的做法。然而,这种做法不能成为 OCC 将其监管权限广泛延伸和扩大到《国家银行法》的规定之外、作用于 OCC 此前从未监管过的机构上的理由。

实际上,创建国家级牌照可能会遏制而非鼓励创新,因为国家级牌照会成为更大、更有优势的公司控制金融服务业科技解决方案发展进程的渠道。当前,小企业能够进入金融科技市场并探索各项技术。按照地方的管理机制来开办和批准小企业,才是推动科技发展和鼓励小企业繁荣的恰当方法。在这种监管模式下,已经有许多金融科技公司取得了成功。

新商业模式带来的新的技术解决方案的发展也将帮助像纽约金管局这样的地方监管机构把金融服务推广到未被覆盖的社区。许多社区及其居民没有享受到拥有国家级许可的大机构提供的服务。纽约金管局正与这些新近产生的非银行类机构开展积极合作,向未覆盖的市场提供金融服务。让地方监管机构对各自辖区采取因地制宜的监管,能够将社区得到的服务效果放大,这是与全国各地的社区分离的联邦监管机构无法做到的

小企业的成长和发展依赖于与地方政府的切实合做。各州之间相互独立的许可和监管机制,以及各地监管机构在数十年间相互的协调与合作,为新的市场进入者提供了在较小的规模里测试和开发业务模式以及创办小企业的机会。当这些公司成长并扩大到其他州,各州之间长期的合作机制能够帮助确保监管体系持久存在。

设立国家级牌照会削弱小企业开设或维持其金融服务业务的能力,并让那些有实力成为全国性企业的公司拖垮小企业、减少竞争,这将无法鼓励多种业务模式的发展。州内进行的试验给了小公司发展的机会,测试替代性产品并向其所属州境内的所有社区提供金融服务。OCC 不应带急于帮助首先发起竞争的企业或个别财力雄厚的公司清理竞争激烈的战场。国家级金融科技牌照会让资金充裕的金融科技公司用烧钱的方式打“价格战”、规避掉地方保护消费者权益的法律法规,通过牺牲体量较小的现存竞争对手的利益来赚取利润。这种局面将损害小企业参与竞争的能力,妨碍新的市场进入者开发新的技术解决方案的能力,破坏消费者做出财务决策和免受侵略性操作危害的权利。

开展大型国家级的银行业务是提供银行及其他金融服务的一种方式。然而,大机构无法满足所有对金融服务的需求,而且更有可能遗漏未覆盖到的社区里盈利能力不强的客户和业务线。较小机构能够满足更多种类的金融需求,并且其与所属社区的联系让其能够从更长远的角度进行经营。事实上,社区银行依然是小企业信贷的首选渠道,不能因为创新需要新设一张“金融科技”国家牌照的说法就被置于不利地位。重要的是,地方机构最了解在当地生活和工作的消费者的需求,正如自我国成立之初,地方上对社区银行的管理规定里写明的那样。当金融科技公司追逐轻而易举的增长方式并耗尽这中增长方式所能产生的效益时,留给市场的可能是满目苍夷。我们必须保护经过实践证实的、长久以来与社区共同成长的金融服务的业务模式。纽约金管局将在持续推进创新的同时,积极支持纽约州内的所有社区都有公平的机会享有金融服务。

7. 地方许可和监管能够满足当地的实际需求、应对相应的风险

纽约金管局和其他各州的监管机构是第一时间对金融服务业的消费者需求和机构的需求做出反应的部门。我们更贴近各自的监管对象,并能指出在国家层面难以察觉到的趋势和问题。纽约金管局对本州任何方面的发展都予以密切关注,也重视金融创新将对纽约的消费者造成哪些影响。纽约金管局已经主导了对例如虚拟货币、网贷和网络安全等新领域的监管规定的调研和开发。关注的范围越小、与消费者和监管对象的互动越直接,这通常能实现更简明、频繁地对话机制,更及时地对消费者和机构的需求做出反馈。

OCC 作为国家级银行的监管机构,也监管着根据特定法律法规许可的其他多种类型金融服务,但是没有监管新兴的非银行类金融服务机构的基础和法律框架。OCC 关于监管在这些新兴业务中应用增多的新技术的提案,会致使局面复杂。

此外,OCC 自己也承认不会监管绝大多数这类机构,而会对少数运用互联网技术且有能力获取国家级牌照的公司进行监管。更值得关注的是,OCC 知晓其不会对这些机构实施全面的监管,表示将在与特定机构的运营协议(operating agreement)中订制特殊的要求。因此,白皮书提出的建议似乎是 OCC 通过订制运营协议,对一些体量庞大、技术先进的资金划拨机构进行监管,而与此同时,地方监管机构将继续对大多数其他同类型公司进行监管。这种有限制的、零碎的监管方式有可能意味着对这一重要的金融服务部门更稀松的监管标准和要求,这将无法带来监管公正或创造出保护公众利益的最优结构。

总而言之,提议设立的“金融科技”牌照是把推进创新的努力取缔为一个复杂难懂、问题重重的新监管机制。纽约金管局反对任何会影响州内监管保护消费者权益及市场的新监管机制。 OCC 的牌照提案违背了上述两点。

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