【专栏】顾亦明：关于《征信业务管理办法（征求意见稿）》的几点探讨
顾亦明 · 零壹财经 2021-01-27 16:31:05 阅读：10647
央行于1月11日颁发了《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征信业务管理办法》），向社会各界广泛征求意见。此举皆在贯彻落实国务院常务会议关于促进征信业发展提质、建立健全征信体系的会议精神，进一步加强对征信业务的监督管理和促进征信业的健康发展。
笔者根据自己过往在个人征信相关工作中的实践和探索经验，在此就几项业界关注的重点问题，尤其是集中于“征信机构”、“征信业务”、“信用信息”、“征信功能服务”等之间的关系，以及结合笔者多时关注的个人征信机构“征信牌照”一事，提出一些供业界和监管注意和讨论的事项和观点。
一、厘清相关几个法律法规之间的关系
为了方便后续的讨论，首先厘清几个法律法规之间的关系，即本次央行颁布的《征信业务管理办法》征求意见稿，以及国务院于2013年1月21日颁发的《征信业管理条例》和央行于2013年11月15日颁布的《征信机构管理办法》。
本次《征信业务管理办法》的第一条，就明确指出“为规范征信业务及其相关活动，促进征信业健康发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国中国人民银行法》《征信业管理条例》等法律法规，制定本办法”；同时在第三条，也表述了“本办法所称信用信息，是指为金融经济活动提供服务”。而作为处于比央行更高管理层的国务院所颁发的《征信业管理条例》，其第一条中就强调制定该条例是为了“推进社会信用体系建设”。
因此，国务院颁发的《征信业管理条例》理应视为是在一个更为宏观角度的关于社会信用体系建设的管理大纲，而央行颁发的《征信业务管理办法》则应视为在国务院颁发的《征信业管理条例》之基础上和指导下，在金融服务领域中对管理要求的延伸和细化。
在国务院颁发的《征信业管理条例》中，在有着关于征信业务的定义及其规则阐述之外，更有着相关的章节，阐述关于“征信机构”的设立、批准、结构及对其的日常管理要求。因此，《征信业管理条例》是一个关于行业的管理条例，覆盖了对于征信业务和对于征信机构各自的管理要求。
当年紧跟着国务院颁发的《征信业管理条例》，央行颁发了《征信机构管理办法》，并在第一条明确阐明，该条例是“根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国公司法》、《征信业管理条例》等法律法规”制定。
央行颁发的《征信机构管理办法》，重点阐述了对由央行履行监督管理职责之下的征信机构的设立、批准、结构及其日常经营的管理要求。该办法并没有涉及对由央行履行监督管理职责之下的征信业务的管理要求。而如果是要对应于国务院颁发的《征信业管理条例》，则的确央行需要另外专门颁发一份关于征信业务的管理办法，所幸今日此事有了重大进展。
因此在本次征求意见稿完成之后，《征信业务管理办法》和《征信机构管理办法》，应视为央行分别颁发的两份共存的管理办法，是根据国务院颁发的《征信业管理条例》对应于由央行履行监督管理职责之下的对征信业务和征信机构的管理章程。
本次《征信业务管理办法》的征求意见稿，也没有任何条款涉及现有的《征信机构管理办法》，所以也不能视作为《征信业务管理办法》是对于《征信机构管理办法》的更新和替换。两者是相辅相成的。
二、目前主要的尚处于含糊之中的市场关注点
不同于国务院颁发的《征信业管理条例》是将宏观层面对于征信业务和征信机构的管理要求放在一起阐述，央行针对金融服务领域的两个管理办法则是分开颁发的。作为更为具体的由央行履行监督管理职责范围的管理章程，针对实际监管中的应用，笔者认为确实有必要捋清两个管理办法之间有所交叉部分的详细规定，尤其是涉及个人征信这个行业的时候。
《征信机构管理办法》第二条阐明，征信机构是指依法设立、主要经营征信业务的机构，同时明确规定，设立个人征信机构应当经央行批准并获取央行颁发的个人征信业务经营许可证后方可开展业务。在传统认识下，持牌征信机构所开展的征信业务的主体部分，是指以输出征信报告提供征信查询服务为主的业务，姑且将其称之为狭义的征信业务。
在《征信业务管理办法》征求意见稿中，有一个显著的新增定义，就是“征信功能服务”。按照办法第四十四条的阐述以及业内人士的普遍理解，增添征信功能服务主要就是为了覆盖目前市场上不少第三方金融科技类公司所正在从事的、近几年由于大数据等技术快速发展所推动的信用评分评级等服务内容，姑且将其称之为广义的征信业务。
《征信业务管理办法》增添了关于“征信功能服务”的定义并在第四十四条中阐明该类业务也适用本管理办法，充分说明了央行坚持将狭义和广义之下的所有与金融服务相关的征信业务都统一予以管理起来，这从各个方面来讲都是一件好事。
然而由此也引来了市场上关心的重点，本次《征信业务管理办法》征求意见稿，在关于持牌的“个人征信机构”所从事的征信业务的定义和范围方面，尚存在含糊之处。因此建议央行相关部门，要么在《征信业务管理办法》予以更为详细的定义，要么同时着手对于《征信机构管理办法》进行修改，要么在近日另外出台一份有针对性的解释。
具体点说，则包括以下几个问题：
究竟何为持牌个人征信机构？或者说，究竟央行颁发的个人征信业务经营许可证所管辖的是哪些征信业务？持牌个人征信机构所从事的主体征信业务是否仅仅是以征信报告的形式提供信用信息查询服务，还是可以包括带有金融科技内容的征信功能服务？这里还涉及到一个市场上的广泛认知，国内个人征信市场上只会批准和颁发有限几张个人征信牌照。
对于如果仅仅从事以提供个人征信功能服务的企业，是否与提供个人信用信息查询业务的企业一样，需要获得个人征信机构牌照？如果需要，是否属于同一种牌照，还是会颁发两类不同的牌照？目前市场上正在或有能力从事或部分从事这类个人征信功能服务的科技类企业还不在少数。
进一步，如果对于仅仅提供个人征信功能服务的企业，展业无需个人征信牌照，只需按照《征信业务管理办法》接受监督管理，那么这个具体的监管工作属于谁来做？是依旧为人民银行及其各地的分支机构？还是人民银行将委托各地方的其他职能部门？因为这背后涉及到又一个认知要点，就是通常是谁发牌照谁负责监管。
三、关于个人征信牌照与个人征信业务之见解
下面继续解释一下笔者对于个人征信牌照与个人征信业务之间关系的看法。笔者一贯认为，基本个人征信业务（以征信报告为例）和个人征信衍生业务（以征信评分为例），不适合用同一种牌照去覆盖，并曾为此论点在2018年8月专门撰写过一篇文章《从个人征信牌照谈个人征信产品》，其主要阐述包括：
一款个人征信报告，是详细记载和反映被征信个体在以往一段历史期间与信用相关的各项记录，重点是信用违约的真实行为记录。提供征信报告的机构，对于出现在征信报告中的所有个人历史信用记录，尤其是贷款的信用违约记录，必须承担是百分之百准确的责任。不管是什么原因，对于尚不确定的历史记录，是不能出现在个人征信报告中的。
而一款个人信用评分，则是在整合了一个群体的各项与个人信用相关数据的基础上，对于每个个体的信用违约概率进行预测和评估的一项技术方法。在确保绝大多数准确预测的情况下，评分结果容许有一定的微小误差概率。提供征信评分的机构所要做的，就是如何提高技术能力，不断加强所输出的信用评分的预测准确率。
对于一个被征信查询的个人，如果正好是以小概率事件发生的情况落在信用评分发生微小误差的范围内，则是无话可说的；然而如果其个人征信报告的记录有误差，尤其是与贷款违约直接相关的信息方面有误差，则可以向提供征信报告的机构投诉抗辩直至发起诉讼。
监管部门对于开展个人征信业务的机构进行审批并发放牌照，既是对该机构所必须履行的管理要求进行监管的需要，同时也可以看成是对于征信机构提供的信息准确性和有错必纠原则的背书。然而同时，监管部门是绝对不可能也不应该对于开展个人征信业务的机构所拥有的技术能力进行背书。
纵观国内市场，未来真正合适向所有金融机构提供基本个人征信业务的持牌征信机构，不应该是有着很多家，然而从鼓励科技创新探索和发展大数据应用的角度来看，则可以有着多家企业开展各式各样的征信功能服务。所以笔者认为，若用同一种牌照来覆盖基本个人征信业务和个人征信衍生业务则是不恰当。
当然，如果认可对于个人征信衍生业务或称之为征信功能服务不适用现有的个人征信牌照来套用的话，不等于这些服务无法执行被监督管理。这次《征信业务管理办法》征求意见稿对于狭义和广义的征信业务的全覆盖是正确的，余下的问题是对于征信功能服务，尤其是在个人征信行业内，具体如何进行有效的监督管理，在这方面业界大众还望监管部门早日拿出指导意见。
而对于持牌个人征信机构，如何与仅仅提供征信功能服务的科技企业进行合作，使得双方都能够在被有效监督的条件下提供有效服务，笔者在《从个人征信牌照谈个人征信产品》也曾提出过一些设想，在此不再展开。
四、关于征信服务报备与征信业务监管重点的理解
在本次央行发布的《征信业务管理办法》中第四十三条提到，“与征信机构合作，为金融经济活动提供个人或企业信用信息的其他信息处理者，应当在签署合作协议后向中国人民银行或其副省级城市中心支行以上分支机构报备”，另外目前对于企业征信服务机构的展业和管理，央行也是采用报备制。
既然通过前文讨论认为，目前央行颁发的个人征信牌照，不适合覆盖所有的个人征信功能产品，那么市场上也有一种声音是，提供个人征信功能服务的这些科技型企业，未来很可能都执行监管报备模式，也就是说可以与纯粹为征信机构提供信息处理类技术合作的企业用一样的方法来监管，这个是否可行？
我们看到，当前大多数征信功能服务是需要大量外部信用数据支撑的；大多数提供个人征信功能服务的企业，当前业务是十分依赖外部信用数据的采集与存储加工。
但是委托人行各地分支机构进行监督管理的报备制度，从以往经验上看，如果不是在当前的基础上大量增添监管的人力物力以及提升相对应的技术认知水平，是无法有效监管大量科技型企业的数据采集存储加工输出的所有整套业务规范。同时我们也应该看到，就监管本身的意图来说，也不希望个人外部信用信息的采集存储加工由过多的企业机构来参与。
这样的话，很容易进入一个死循环，就是一方面鼓励有更多的科技创新，一方面对于数据采集、存储、加工和使用有着应该有的严格监管要求，一方面个人征信牌照不宜发放过多也不宜利用牌照公信力去为技术能力背书，一方面目前的监管资源在报备制下很难达到对于征信信息数据监管的有效管理水准。
市场上也曾经流传过对于当前大量的以数据驱动为核心的为金融机构提供个人信贷助贷服务的科技公司，未来可能以另外一种特殊的序列来进行管理。这么说，难道除了当前的个人征信牌照审批模式和向央行分支机构报备模式之外，还需要搞第三个模式出来？笔者以为，这次的《征信业务管理办法》中在大量阐述“征信机构”应该怎样怎样的状况下，提出了“征信功能服务”机构和“对征信机构进行信息处理”合作企业的分类，是将事情复杂化了。
在此，笔者认为应该清理出一个头绪，就是什么才是个人征信业务进行监督管理中的重中之重？监管的抓手理应从何处寻找突破？笔者认为所有征信业务进行监督管理的重中之重，应该是在明确确定了哪些是属于信用信息之后，相关机构企业以商业为目的所进行外部数据采集、存储和输出的资质。
虽然央行在《征信业务管理办法》中花费了不少篇幅叙述在关于数据采集过程、整理和加工过程等方面的具体要求，但面对有限的监管资源情况下，若能够抓纲举目，更为明确谁可以采集和存储个人信用信息相关的数据，则可以将相应的监管提高到有效管理的水准。
五、关于个人征信行业管理框架的一点设想
笔者在此提出关于个人征信行业管理框架的一点设想，首先在于将个人征信服务相关的业务予以简单扼要的分类，并重点确定谁有资质采集与存储个人信用信息数据，而让其他相关的问题，在当前技术可行的框架下着重于用科技手段来解决。
《征信业务管理办法》在提出“征信功能服务”的时候，并没有很清晰区分原有的传统的征信业务活动是怎么定义归类的，因此也很自然会引导出诸如“持牌征信机构所应该从事的业务范畴究竟哪些”和“征信功能服务与主流征信服务是否存在业务重叠”等问题。如果“征信功能服务”与我们传统认识中的主流征信服务没有区别，则又何必搞出一个新的定义呢？
笔者认为，对于所有与征信活动相关的业务，包括对于征信机构进行数据处理类科技合作业务，总体上都可以分为两类：
第一类是基本征信服务，以提供仅经过整理归类的原始征信信息的、必须确保准确性的信息共享类服务。
第二类是征信衍生服务，在征信信息上经过科技手段处理的、重点追求提高信息精确性的技术与咨询类服务。
第一类和第二类之间最大的区别，在于经过处理后是否需要输出信息，以及对所输出的信息若发生误差所承担的责任。对于第一类服务，则服务方必须坚持有错必纠的原则和法律责任，而对于第二类服务，则在服务输出时是容许存在技术性误差的。
在这个基础上，对于《征信业务管理办法》下被监督管理的提供个人征信业务所相关的机构企业，则也就分为两类：
第一类机构称之为征信机构，由央行颁发个人征信牌照，容许采集、存储与输出外部数据，主体业务为面向金融机构的个人基本征信服务。在接受其服务的同时，金融机构执行数据返回与共享。
第二类机构可称之为征信衍生服务机构，执行在央行的报备制，不可采集、存储与输出外部数据，仅仅从事个人征信衍生服务及其他支持持牌征信机构的数据处理服务，所从事的个人征信衍生服务所需外部数据则由持牌个人征信机构统一提供，或金融机构自有。
提供个人基本征信服务的征信机构，为提供个人征信衍生服务的所有第三方科技公司搭建服务平台，让这些科技公司在自己的环境内集成、加工和使用自己采集和存储的数据，通过服务平台向金融机构输出个人征信衍生服务，然后持牌个人征信机构向提供个人征信衍生服务的第三方公司进行分润。
提供个人征信衍生服务的第三方公司通过市场竞争，将解决方案部署在持牌个人征信机构的环境内，然后经过金融机构的市场选择，将服务搭载在持牌个人征信机构提供的基本征信服务上向金融机构输出，或通过持牌个人征信机构的服务平台直接向金融机构输出。
此时对于金融机构，在持牌个人征信机构之间进行选择，查询征信信息及返回数据共享，并选择征信机构搭载或直供的第三方公司提供的个人征信衍生服务，向其支付所选择使用的个人征信衍生服务的额外费用。金融机构也可以直接让第三方公司提供的个人征信衍生服务解决方案部署在自己的环境内，但不可直接向第三方公司获取外部数据而只能调用个人征信机构的数据和金融机构自有数据。
在这个框架下，简明扼要地对于个人征信业务及其从事的机构进行分类，并希望有效发挥有限监管资源的管理作用。
对于第一类机构，央行通过严格审批程序并仅发放有限的个人征信业务经营许可证，通过对其实施强监管以同时达到有效监督参与其服务平台的众多个人征信衍生服务企业合规使用信用数据的目的。
对于众多提供个人征信衍生服务的属于科技类的第二类机构，执行向央行的快速报备机制及另外的监管管理，主要是由央行通过强监管持牌个人征信机构及金融机构在搭载或直供、部署、数据调用与加工、业务使用等诸多方面，来实现对于第二类机构的间接但有效的管理。
六、其他一些补充观点
下面围绕上述关于个人征信行业管理框架的一点设想，谈一些相关的补充观点：
（一）持牌个人征信机构须成为信用科技发展的平台
征信衍生服务是以科技进步为核心的，其项下的各类产品或解决方案都需要经过大量数据的训练测试。既然我们限制了让只从事央行报备的科技型机构自己直接在市场上采集和存储外部数据，既然我们推荐个人征信衍生服务最终以解决方案的形式通过持牌个人征信机构的服务平台向金融机构输出，那么持牌个人征信机构也就应该同时搭建为众多这类发展信用技术的科技型机构进行开发、训练和测试的平台，向这些企业开放脱敏数据或提供直接的开发训练和测试环境。
（二）持牌个人征信机构不宜成为征信衍生服务的竞争者
持牌个人征信机构在做好为众多科技型创新探索机构提供发展信用科技的服务平台同时，在自己向金融机构输出基本征信服务的同时，本身不宜再打造自己品牌的征信衍生服务产品，不宜直接参与征信衍生服务的市场竞争。持牌个人征信机构已经获取了央行的个人征信牌照，而牌照本身的公信力应规避成为市场竞争中的一个支撑，否则的话对于最终使用者的金融机构将面临选择难题。
（三）提供征信衍生服务机构的内部数据使用问题
前面我们所有阐述都在强调对于市场外部数据的采集、存储和使用，然而有不少正在或未来可能提供个人征信衍生服务的科技型企业，其本身具有一定范围的内部数据。笔者认为在信息主体就是金融服务的客户对象授权条件下，个人征信衍生服务机构是可以在自己的环境下直接使用内部数据并把结果向金融机构或持牌个人征信机构输出，进一步只要个人征信衍生服务机构自己愿意，也可以直接将经过一定加工的原始数据，向金融机构或持牌个人征信机构输出。
但同时也须明确规范，只有是在自己生态圈内生成的相关数据才是自有数据（例如电商平台自身拥有的消费者在其上购物的行为数据等）。第三方机构通过向外扒取所得的数据不能视为自有数据，因提供第三方服务后所获得的数据也不能视为自有数据。
对于内部数据的规范定义，将有利于目前市场上较多仅仅为金融机构从事信贷业务导流获客的第三方机构，利用自身拥有的自有数据，继续提供导流获客的助贷服务。
（四）关于历史已积累的非自有数据的使用问题
目前市场上有不少正在向金融机构提供个人征信衍生服务的机构，自身在过去时间内已经积累了大量的非自有外部数据。如果这些机构后续只是向央行进行报备并转向由通过与其他持牌个人征信机构进行合作而继续向金融机构提供个人征信衍生服务，笔者认为除非未来国家层面有对应的新的法律法规出台，否则目前不宜强求这类第三方机构同时也要向所合作的持牌个人征信机构共享历史积累的自有数据，而应容许他们继续在自己的环境内调用这些历史数据。
至于在自己的环境内调用历史积累数据，和在合作的持牌个人征信机构中部署解决方案及调用新生的外部数据之间怎样协调匹配，以保障所提供的个人征信衍生服务继续有效，相信这些都是属于技术上可以解决的问题。而对于这些历史积累的外部数据，众所周知，经过一段时间过后，数据的使用价值应该会自然衰减，数据本身将自然淘汰。
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