【专栏】如何推进数据要素市场化？陆岷峰解读数字经济时代“石油”市场化路径选择
陆岷峰 · 零壹财经 2020-05-27 18:32:11 阅读：7521
文章认为我国的数据要素市场化仍处在起步阶段，非市场化现象较为严重，在坚持和完善国家治理体系与能力现代化大背景下，推进数据要素市场化建设必须强化数据资源治理体系的构建和治理能力的提升。
文章提出必须通过加强数据立法建制定规工作，有条件、有序地开放政府数据资源，维护数据要素市场的运营秩序，培育并做大做强数据应用服务产业，推进数据产业化和产业数据化等措施，让数据要素真正成为我国参与新一轮国际竞争的重要战略资源。
一、引言
在我国的经济迈向高质量发展新时代的关键时刻，2020年3月底党中央、国务院在党的十九届四中全会强调要素市场化基础上，又发布了关于进一步完善要素市场化的配置体制机制改革意见，提出了劳动、数据、资本等七大要素进行市场化改革的举措，数据要素第一次作为生产要素单独提出并给予具体的改革与完善意见，这对于当前推进我国社会主义市场经济向纵深发展具有深远的具有历史意义和极大的现实作用。
我们知道，数据资源同人类历史上曾经先后出现的蒸汽机、电、信息技术等先进生产要素一样，已经成为世界各个国家之间、企业之间获得竞争优势的重要的战略资源。充分发挥数据要素功能在社会经济生活中的固有作用，必须在市场经济环境下有序地、有重点地进行培育、发展和壮大，只有实现真正意义上的数据资源市场化，数据资源才能和其他生产要素一样，一起融入到社会经济价值创造的全部过程中。
目前，数据要素市场化在理论的研究上尚处于初级探索阶段，实践中也才刚刚起步，作为一个新的生产要素完全意义上的市场化需要有一个相当长的培育、完善、优化的时间和过程，而当前做好数据要素市场化的顶层设计、加强数据要素治理体系的建设，提高数据治理能力现代化，对于发挥数据资源在数字经济发展中的效率倍增作用、发展的乘数效应，实现经济高质量的发展有着置顶的地位。
二、文献综述
（一）关于数字经济与数据要素市场化研究
陆岷峰（2020）认为数字经济是市场经济发展阶段的一种特殊形式，基础仍然是市场经济，只是加上了数字化符号，数字经济是以大数据、区块链等新一代信息技术的广泛运用，从而引起经济发展流程变化、模式创新等的一种经济形态，数据是数字经济中最基本的生产要素，数字经济时代可以说是无数据不经济。可以进一步释放数据红利，推动以大数据为代表的信息资源向生态要素形态演进，实现数据增值，这关系到我国经济发展的的长期动能，影响着我国未来的发展。数据要素市场化有利于数字经济市场化程度的提升。作为一种新型的生产要素，具有鲜明时代的背景和较深远意义。
周军煜等（2020）认为在2003以来，我国数字经济增速与同期GDP增速相比，前者明显快于后者，特别是2011年以来，数字经济与GDP增速相比其差距显扩大势头，可以预计未来的数字经济对经济增长的牵引作用力会越来越大。正因为其地位重要、特殊，如果数据要素不能按市场化运行，反而会成为市场经济向纵深发展的阻力。数据资源也改造传统产业。数字产业化和产业数字化是一个事物的两个方面；数据市场化最重要的是整合数据资源和坚守安全底线。数据技术正持续影响着人类的生产方式和生活方式。数据中心将构成为全球价值链上的重要节点。
徐阳洋等（2020）认为数据资源优势在利于市场化进程。当前已经进入信息时代，工业已经进入数字化时代，数据资源已经是经济社会发展的最基础性资源之一；而我国是世界具有最全产业门类的完整的工业体系，由于数字化需要有海量的数据资源作支撑，开放、共享数据资源十分重要；另一方面我国有十三亿人口和世界第二大经济体量，潜在的数据资源优势十分明显。数据要素市场化检验着中国经济发展的成色。
（二）数据治理治理体系与治理能力及市场化问题研究
徐博欢等（2020）认为要不断提升数据治理手段现代化。现在数据行业的数据治理数字化程度反而相对偏低，一是治理主体不明确，应当有哪个部门执法、管理没有明确的规定；二是投入不足，数据治理的能力不高。而提升数据治理能力与水平是推进数据要素市场化最基本的条件之一。
陆岷峰等（2020）认为数据治理体系建设、数据治理能力提升是数据要素市场化的前提条件之一，数据治理体系是保证数据要素市场化的制度与规定设计，而数据治理能力现代化是对数据市场化管理的效能与效力的体现，因此，一定意义上说，推进数据要素市场化必须有高质量的数据治理体系与高效能的数据治理能力 。
高伦等（2020）认为数据治理的重点是保护个人数据的隐私。数据资源市场化首先要按市场规则保护个人的数据资产不可侵犯，现在不仅仅是侵害个人数据资产所有权问题，更多的涉及到侵犯个人隐私，让很多人在数字海洋中“裸奔”。
周军煜等（2020）认为要界定个人数据的权益界限要简单、明了，数据使用者只要超过事先约定及其服务者功能以外的数据使用都属于侵权或必须经过授权，法律必须进行保护。道理很简单：按照事先约定数据使用者是有个明确标准的，比如手机用户与手机运营商，运营商只需求掌握使用者基本信息即追讨话费有关信息即可，之外获取的信息与使用甚至衍生数据都必须得到使用者授权。
陆岷峰（2020）认为政府数据的开放共享被认为数据资源市场化的关键，数据资源作为生产要素，都应当面向社会开放共享，但数据和其他资源一样是有价值和使用价值的，就象土地、技术等要素一样，都可以使用，但必须依市场规律，使用者必须对所有者作出一定的经济补偿。当然政府具有承担公共设施投资及社会公共开支的责任，因此，政府数据资源的开放一要按市场规律来运作，即以经济手段作为基本开放条件，但另外一方面，政府必须承担数据资源公共基础设施的投资，对于公共的基础类数据资源（无商业交换价值）、对于政府机构、公益性机构使用的数据资源必须免费开放、共享 。
马进等（2020）认为要界定数据资源的授权与隐私界限。现在很多数据运营商或APP，往往以开通授权才给予使用，这实际上是一种霸王条款，是一种不公平的要约，因此，必须禁止。只有与开通APP功能相关的才给予授权。所有产生的衍生数据如果运营商自己内部使用，不必授权或经济补偿，但数据资源一旦流入市场必须对所有者给予一定的经济分润（且是在授权情况下）。
（三）数据要素市场化的路径的研究
陆岷峰（2020）认为数据交易才能实现其价值，而这就需要市场，培育市场是一个相当长的过程，必须经历长时间的培育和完善才能够形成；其关键要有基础制度建设；要坚持市场基本规律；要积极吸取其他要素市场化过程中的经验与教训；当务之急还是要制定的完善数据资源治理的法律、法规和制度，因为现在企业、个人不知道要保护数据资源，或者不知道如何保护，也或者无保护依据，各种边界不清晰。
季子钊，王婷婷等（2020）认为数据要素有个清晰的定位；要充分运用的丰富多彩的有效的应用模式；要不断完善和健全数据资源运营的基础设施；加大现代技术手段的开发与应用，提升全社会数据要素运用水平；各类市场主体要积极挖掘和充分发现数据价值，形成直接或间接具有利益回报的市场运行机制 。
陆顺等（2019）认为要加强与其他要素的融合。因为在公布的七个生产要素中，其中的数据要素作为一种基础要素，既构成一种独立的生产要素，同时又融合在其他六个要素当中，因此，其他六个生产要素的市场化一定程度上会推动数据要素市场化的步伐，而数据要素市场化又影响其他要素市场化的程度。此外，数据要素作为参与分配的要素，数据影响着经济结构的变化，甚到还会是原有的一些生产要素比如劳动力、资本等的替代，成为释放新经济活力的重要力量。
数据要素的社会经济地位是基于近年来信息技术的突飞猛进而提升的，其突显地位的时间并不长，因而，现有的理论与学术著作中关于数据要素市场化的研究成果较为稀有，而且从现有的研究成果来看，仍然局限在统一提升数据要素市场化重要性认识，抨击数据治理中存在的问题及危害、具体的数据技术的开发与应用上研究较多。
本文基于党中央十九届四中全会关于推进要素市场化及近期出台的关于加强要素市场化体制机制改革意见的基础上，进一步精准描绘出数据资源的市场特征，深度分析数据要素非市场化的表现。
文章认为我国的数据要素市场化处于初级阶段，与其它生产要素市场化相比其成熟程度有较大的差距，而且数据要素市场化是一个非常系统并且必须长期优化的工程，技术性很强，必须充分尊重市场经济发展规律，发挥市场机制在数据要素市场化过程中的基础性作用。
文章的创新点在于关于数据要素市场化路径上观点新，分别从法律制度、开放共享、数据资源经营等多维度提出作者独特的观点和见解，对推动数据要素市场化有一定的理论指导与实操作用。
三、持续有效地提升数据要素市场化程度的路径选择
所谓数据要素市场化就是要让数据要素按照市场规律的要求，根据市场导向，流向配置到相关的行业、产业、企业，以增加国民生产总值，同时数据要素作为生产要素，其本身也有可持续性成长，不断实现生产与再生产，实行保值与增值经营。数据要素要实现这个目标，必要的条件：数据作一个资源可以自主流动；有市场价格；可以实现市场主体间的交易：延伸条件就是，数据要素要有明确的产权；数据资源不被人为或行政控制；要有定价机构；要有交易场所。
此外，还要按照市场经济的一般规律即价值规律、公开公平、优胜劣汰等执行。因此，相对应的数字要素市场化路径无非是依据数据要素的市场禀性特征，有针对性地解决数据市场化过程中存在的问题，按照数据资源市场化必要的条件和要求积极地创造与实现，从而不断提升数据要素市场化的程度。
（一）数据要素市场化的禀性特征
数据要素市场，与其他生产要素相比，数据要素有很鲜明的特殊性，而这些特性是数据要素市场化过程中，进行顶层设计必须考量的重要因素。
1、数据要素时效性。同土地等生产要素相比，具有强烈火的时效性。数据资源的意义往往在于及时性上，在特定的时间里，数据可能是一种可利用的资源，而过了特定的时间点后，数据可能不成为资源或者其使用价值及地位大幅度降低。
2、数据要素非损耗性。虽然数据要素具有很强的时效性，但数据资源却具有可以重复使用的特征，数据资源一旦形成就会成为永远的符号，任何时候、地方都可以提取使用，不具有损耗性。
3、数据要素衍生性。数字资源的衍生性表现数字在运用过程中可以不断产生新的数据源，而不同的数字资源组合可以形成不同的用途，而在些基础上又可以形成新的数据源，产生新的数据用途，这种数字的衍生性可以持续往下衍生，其数据资源会越来越丰富，作用也会越来越大，用途也会越来越多。
4、数据要素共享性。数字经济时代，数字资源已经充当了一般等价物的角色，与各个行业、企业都可建立融合的“白搭”关系，因此，所有的行业、企业、个人既是数据资源的生产者、提供者，又是数据资源的享用者，数据的使用者是不分国度、肤色、民族等等，任何需要使用的数据，不具有排它性。是人类共同的财富，可以为全人类服务。 当然，数据资源共享不代表享用的方式都一样，各个主体都会根本各自的需要来选择性使用数据资源。
5、数据要素两面性。生产要素本身是没有社会性的，但是在运用过程中确会有两面性。数据当掌握并运用在经济发展、提升效能过程当中，会发生积极的作用。但是数据资源一旦为极少数经济犯罪分子等运用，会成为伤害普通消费者甚至会影响国家的金融安全。由于数据资源认识也有一个过程，有时即使是数据生产商对其所拥有的数据资源，在不同场景中可能产生的正向效益或者负面危害的认知也是有一个较长的过程。
（二）数据要素市场化存在的主要障碍
1、数据资源法律空缺，执法无法可依；目前有关数据要素相关的法律和保障机制还不完善，统一规范数据产权制度以及交易规则尚未形成。数据要素在数据确权、流通、开放、交易等各个环节的相关制度尚不完善，特别是用来规范数据市场的交易秩序数据方面产权制度还没有建立，各类数据整合、交易和共享必须以法律的形式明确规定数据产权的归属，只有有完善的法律体制才能激活数据资产价值以及创新应用，培育出数据要素市场。
2、数据资源分布割裂，孤岛现象严重；数据资源的价值源自于互联互通，开放共享，但出于各方利益的原因，拥有信息的各个主体往往对信息资源实行闭关自守。政府各部门是数据信心的中心，但目前政府数据却遭遇部门间的信息鸿沟，从企业的角度出于利益维护和商业秘密的考虑，开放商业数据没有主动性，同时，目前数据治理成本也较高，大量数据资源沉淀在政府、运营商和一些大型互联网公司手中，因此，全面、大规模的数据互联共享难以实现，数据流通不畅，数据要素市场化进程受阻形成常态。
3、数据资源质量偏低，运用效率不高；一是大量的数据还是一种原始数据，没有整理，造成大量的数据资源浪费；二是数据资源利用不高，技术手段落后；数据公司规模大都是一些创业公司，国家队的头部数据企业尚未形成；三是数据资源应用面不广，数据应用主要用于金融信贷、公安管理等方面；四是数据价值的挖掘深度不够，再利用程度低。
4、数据资源安全度低，侵权事件持续；数据要素的基础数据来自于社会各个方面，然而，数据是有所有权的，有些还涉及到政府的机密、企业的商业秘密、个人的隐私，因此数据的取得首先有个合法性安全；其次数据集合后又存在数据的安全存储问题。目前，数据信息的安全度极低，特别是近年来，一些数据公司通过各种平台技术，非法采集各种信息，进行非法交易，2019年对大数据公司秩序的整顿，多数平台数据企业中枪，而更多企业和个人受到伤害。
5、数据资源交易很少，市场化程度低；数据要素作为一种资源是可以在市场上进行广泛交易，并在此过程中实现其价值和使用价值。目前，数据交易仍然在很小范围之内，数据商品化并没有得到广泛认同或交易相应的数据确权、定价、评估、平台场所都还不具备，有关数据资源市场化的法律环境还有较大的营造空间，因此，数据要素市场化还处于初级阶段。
（三）推进数据要素市场化的措施
1、着力数据要素市场化的立法建制定规工作。其它要素基本上都有专门的法律规定，而数据要素是随着信息技术的发展近些年才兴起、产生，但作为一种重要的要素资源，必须加快制定和颁布《数据法》，通过法律来界定政府在公共数据服务类平台建设、数据安全管理、数据产权角色、反对数据资源垄断等各有关方面的职责和权力，将政府定位为为数据要素市场公共秩序维护者以及社会公共服务供给者。
要对于数据资源的所有权、使用权、流转权等制定出明确细致的法律法规或者规章条例，实时废止影响数字经济发展的政策规定，推进宽容发展、多方协同监管理念；法律还应当规定数据要素的标准化采集、合法共享、隐私保护以及监管等条文，明确权责利边界。要切实加强数据资源整合和安全保护规定，切实加强个人隐私信息保护，防范数据被滥用而侵害各方主体利益。
要通过法规制度的形式明确规定数据要素标准。另一方面，在加强立法同时，要按照现行法律条款，加大数据要素市场任何违法违规行为的打击力度；现行的法律体系虽然没有专门的数据要素方面的法律条文，但是有关财产权保护、隐私权保护等是有基本法律规定的，不能等法律定完后再来治理。切实注意特别是个人隐私数据安全保护，坚决打击靠非法采集、靠倒卖数据盈利的非法行为。加强数据资源司法队伍的建设，提升数据案件性质定性及审判能力。
2、有条件、有序地放开政府的数据要素资源。一定意义上讲，数字要素市场形成与否、发育程度、配置效率，一定程度上取决于能否破除政府的数据“孤岛”，加快推进开放共享的程度；因此，政府的数据开放、共享是必须的，但是开放、共享的形式、范围、内容是值得商榷的。
一是数据作为市场要素，作为一种资源，政府所有，但并不是政府所有的资源都可以开放、共享，如土地就是通过招拍挂实现使用权转移；二是政府的数据资源有些是公益性有些属商业性的，属于公益性的应当放开，而属于商业性的就应当按市场规则办事；如果无偿使用，失去了数据资源的本源及价值特征；三是政府的数据资源应当视同地方国有资产来进行管理，成立地方政府数据资产管理公司，进行公司化运营，其增值部分用于数据要素基础设施的投资与开发。四是要加强政府的基础数据库建设，积极推动地区、部门间的数据共享，进一步提升社会数据的资源价值。五是要提高各级政府的数据和各类社会组织数据（包括但不限于公权机构数据、法人私有数据和开源网络数据）的融合、综合分析水平。六是政府数据资源的开放共享一定是依靠市场化手段才能实现交流的全面性和顺畅性。七是推动政府的数据开放与共享，要建立统一规范数据共享管理制度，以提升数据治理及其规范性。
3、构建数据要素市场的运营秩序和运营环境。
（1）遵循市场化交易规则。从市场一般的交易规则而言，首先要依法合规经营经营，坚守法律底线、制度红线；其次要抑制垄断，远离无序竞争，积极参与公平竞争；第三坚持强身健体，做强做优数据要素，坚持适者生存，优生劣汰，实行自主经营，风险自担；主动接受市场的选择；第四充分发挥市场手段基础性调节作用，反对简单、粗暴、非市场化的行政干预；第五遵循价值规律，坚持价格导向，将数据资源配置到实体经济及产业支持的行业和企业；第六坚持公平透明，反对任何形式的欺诈；鼓励靠挖掘数据深层价值来实现盈利性。遵循数据资源特殊的市场交易规则，就是要坚持开放共享，而不是封闭私用。
（2）推进数据要素标准化。要使数据资源能在跨产业、跨设备、跨企业、跨区域、跨系统时能互联互通，建立统一的标准体系是关键。只有数据资源标准确定了，才能完善数据要素的流通交易规则，为规范市场主体交易行为打下基础。
（3）明确数据的定价方法。数据资源的价格目前尚未形成统一的计价方法，只是在交易过程中习惯性做法，目前，数据资源的定价可以选用以下方法。一是市场定价法，即基于市场交易的约定俗成价，即市场价；二是成本法，即基于数据成本获取成本加上适当的利润进行定价；三是现金融流法，即根据数据可能产生的效益实现的现金流收入扣除一定的折扣后，进行数据定价。至于选择用什么的定价方法，一般由数据供需双方确定。
（4）发展数据的评估机构。数据要素不同于土地等生产要素，属于无形资产中的特有资产，现有的评估机构、评估人才、评估手段与评估方法，目前对数据要素的评估几乎是空白，因此，推进数据要素市场化需要大力发展数据资源的专业评估机构和咨询公司，一是新成立数据资产专业评估公司，二是在现有资产评估公司的基础上，增设机构和专业人员，提升数据资源评估的权威性和专业性，三是加大对数据资源评估方法、计划研发力度，不断提升评估的专业水平，完善数据资源理论体系；四是加大对数据资源评估的方法的培训，提升数据资产所有者的评估能力，提升其认知。
（5）稳妥发展数据交易所。数据交易是实现数据资源价值的重要形式和环节，没有交易的数据资源仅仅只有使用价值，并不完全意义上的市场化，而数据交易场所是数据交易的前置基础。因此，基于数据资源效易的专业性、安全性等因素，因此，数据资源交易所数量不宜多，原则上一个省设一个数据资源交易所，全国可分别在上海、深圳设国家级的数据资源交易所，主要负责数据供需者交易，数据交易要积极推进线上交易，本着便宜利性的原则，更好地为数据交易提供全天候交易服务。
4、培育并做大做强数据资源应用服务产业。数据没有经过整理、开发不能成为资源，不能用来交易也成不了商品，也无法实现其价值。而对于大多数企业而言，除了对企业外数据资源掌握不多外，从企业本身来讲也没有应用数据资源的能力，数据无法转化为现实的生产力。这就需要大量的数据应用服务产业，通过支持一些有专业能力、数据处理、分析水平较高的企业为全社会各类企业提供相应的数据应用服务，培育新型的专业性很强的集成度高的产业，也就是数据应用服务产业。要高度重视开源数据的价值运用，在目前数据资源市场化还处于初级阶段，开源数据可以有力地解决数据能力较弱的中小企业将数据资源转化为生产要素的问题。通过数据应用服务产业发展，支持优秀数据服务企业做大做强，通过数据应用服务企业不断的技术创新、持续的人才培养和规范的市场竞争，可以从整体上提升我国数据应用能力，为解决企业之间、行业之间、政府火间的“数据孤岛”提供相应的技术条件和市场机制，深度开发“野生数据”资源的价值，加强大数据的普惠服务，为社会各类企业提供高品质的数据应用服务，挖掘数据在社会经济发展中的资源效用，让全社会更多的人群能享受到数据资源转化成现实生产力的数据要素红利。培育并做大做强数据应用服务产业，推进数据产业化。
5、发挥数据在新产业、业态和模式中作用。信息技术的发展，催生存许多新的产业与业态，也是我国经济转型升级的主要路径，是我国经济发展的新动能。数据资源作为新的生产要素，首先要发挥其在驱产业智能化化中的作用，催生出新的生产组织形式，推动创新产品和服务；其次要充分挥在新基建中的基础作用，作为新基建时代重要的生产资料之一，新基建的投入将加快5G的普及与应用，加快智能化运用、产生新的业态和新的生产经营模式。可以说无数据不应用，无用不智能。要不断提升社会数据资源价值，加强数据与各个行业深度融合，着力培育出数字经济新产业、新业态及新模式；通过开发数据共享交易、融合应用的新一代数据商业化模式和行业解决方案，使有形的数据集成转化为最终的无形的数据价值。要不断健全和完善产业、行业、企业各种数据目录，深度挖掘数据资源的要素潜力，进一步释放各类数据商用、民用以及政用的价值。发挥数据在新产业、新业态和新模式中的作用，推进产业数据化。
6、做好数据资源在国际间的交流与运用。立足国际数据要素市场，做好国际数据的交流与运用。经济的全球化是一种大的趋势，数据资源也是一种国际竞争资源，只有加强国际间的数据资源的交流与合作，才能更好的找准我国产业、行业、企业在世界上的定位。相比较其他国家而言，我国的数字经济发展处于前列，数字化程度相对较高国，因此，充分发挥我国在国际数字要素国际化的作用，一是要要打通国际间、国家间、地区间、数据篱笆墙，实现最大范围内的流动，将数据资源转化为竞争资源、发展资源。二是积极成为数据要素国际市场化的相关国际规则的倡导者和供给者。在数据要素市场化建设领域方面，我们已经有较多的实践与经验，可以更好地衔接接国际规则；三是要积极运用国际数据资源为我国的数字经济发展服务，加强与世界各国的数据公司的技术合作、数据信息的交流，为我国的经济国际化，参考国际竞争提供更科学的数据支持。
四、结语
当然，数据要素市场化是一项系统工程，也是一项持续建设的过程，受制于影响因素多而广，且数据要素与其他生产要素之间又互相作用和补充，因此，实现数据要素市场化还要与其它生产要素融合使用，融于要素市场化的整体规划当中，要进一步加强数据市场的基础设施建设，认真做好数据要素市场化的顶层设计，在强化数据要素法制化的同时，还要着力构建数据行业道德秩序，只有这样，数据要素市场化既有基础，又有环境，数据要素才能在新时代中国特色社会主义现代化建设中发挥更大的作用。
（读原文，请到《中国知网》下载）
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