【专栏】陆岷峰：保持中小商业银行健康发展，去行政化是必然选择
陆岷峰 · 零壹财经 2022-04-11 20:55:59 阅读：2184
摘要：中小商业银行除了规模较小外，其市场化、商业性本质与大型商业银行无异，但由于中小商业银行出身背景与地方政府有着天然的血缘关系，尽管近年来在商业化道路上不断前行，但中小商业银行的行政化成份目前仍较深厚，突出表现在公司治理等决定中小商业银行命运等重大事项上仍在行政化运用。
从目前全国已发案件、风险事项来分析，官员行长化的高管在各类案件中犯案率高且大。保持中小商业银行健康发展、守住不发生系统性金融风险，从实现中小商业银行高管任用市场化等入手，实现中小商业银行彻底去行政化不仅必须而且必要。
一、引言
从计划经济、到有计划的商品经济，到党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，再党的十八届三中全会提出 “使市场在资源配置中起决定性作用”，表明党对政府与市场关系的认识不断升华，本质上是说明市场在资源配置中的“基础性作用”到“决定性作用”的合理性。也给出了作为市场主体经营发展的基本原则，即按照市场规律发展，全面接受市场的检验。
中小商业银行的出身背景不同于工、农、中、建四大国有股份制商业银行，并没有经历计划经济体制的管理，而是直接出现于改革开放大潮时期，按道理其商业化程度应当是最高的，市场味最浓的金融机构。然而，由于中小商业银行产生的家庭背景比较特殊，金主基本是地方政府、国有企业，由于股东的特殊性、地方政府管理的行政式思维、加上地方资金缺口大，地方政府可控金融资源少等原因，中小商业银行的行政化特征极为显著。
中小商业银行的行政化特征显然与银行商业化的本质特征相冲突，行政化破坏了中小商业银行经营的基本生态，从现实情况来看，中小商业银行风险事件频发，高管案件较多等，已经严重影响到中小商业银行的生存，其成长环境极呈恶化趋势，如果不及时根据市场经济的特征，按照习近平中国特色社会主义思想和现行金融监管规定要求，研究中小商业银行去行政化，坚守商业化经营的底线，中小商业银行走上持续健康发展的路会很长。
二、文献综述
中小商业银行大部分大股东是由地方财政或地方大型国有企业出资组建而成，因此，大部分中小商业银行定性为国有控股企业或国有企业。关于中小商业银行去行政化的必要性可以从学者关于对国有企业去行政化必要性的认识略见一斑。
李妍婕（2014）认为计划经济时代残留下的政府对企业管的太多的积弊仍然存在，表现在国有企业行政化特点十分明显，一方面极易形成“一言堂”，家长式管理模式，另外也容易形成企业高级管理人员与政府部门相互渗透，搞利益互换、输出，导致腐败的发生。此外，还影响企业创新积极性，只对上级负责，而不对市场负责，因此，企业去行政化不仅必要而且必须[1]。
胡博文（2015）认为国有企业的行政化必然带来企业家的行政化特征，按主管部门不同，部、省、市相应行政级别的企业家应允而生，既然有了行政级别，“商而优则仕”、“仕而优则商”，政府机关干部与企业高管互动交流也就习以为常，这种行政化的企业家管理模式，极大地影响了企业家的创业创新精神，为了平衡同级别官员与企业家薪酬水平，对企业家的限薪，更是导致同类性质企业，管理资产规模大、责任重的企业家薪水反而低于规模小、责任轻的企业家水平的畸形，影响了企业家报酬的市场公平性 [2]。
而具体到商业银行去行政化，陆岷峰，陆顺.（2014）认为现在的商业银行组织体系就是按行政区划来设置的，对应服务于相应的行政区域，行政化特征明显，而商业银行的高管人员的产生与任免完全行政方法和流程，当然银行的董事会等流程基本处于服从角色，无甚自主选择权，而对于商业银行的重大决策往往又地方政府影响较大，高管人员的“党政干部”与“职业经理人”的身份混淆不清[3]。
同样道理，在国有企业去行政化方法的选择上，专家学者虽然提出的建议与方法很多，较有代表性或主要的观点集中在以下几点。
李妍婕（2014）认为要真正实现企业去行政化只有彻底地划清“官”与“商”的界限，充分发挥市场无形手的对企业的调节与影响作用，让企业得到市场认可而不是市场认可，企业的市场化道路才能越走越快，越走越好。要让企业去行政化彻底去行政化，取消企业的行政级别是尊重市场性的重要选择[1]。
胡博文（2015）认为国有企业去行政化首先应当对企业进行股权改革，不要国资一股独大，积极推行混合所有制改革，提升民营企业股东成份，要进一步完善公司治理结构，增加独立董事和外部监事，对经营层主要负责人要实行市场化选聘，用职业经理人，按市场化原则对其进行奖惩。要去除“官本位”，培植和使用更多的能得到市场认可的企业家 [2]。
陈志明（2014）认为国有企业去行政化政府要转换管理职能，合理确定政府的角色是前提，政府是市场的管理者，不能既当“运动员”又当“裁判员”，政府应当在提供社会公共产品上下功夫，要取消国有企业行政级别管理制度，同时，在国有企业高管人员任用上要真正实现市场化改革，加大市场选择高管人员的力度，进一步扩大企业的经营自主权[4]。
陆岷峰，陆顺.（2014）认为推进商业银行去行政化必须深化改革，首先要加强对商业银行产权制度改革，推进产权多元化，完善公司治理制度，其次要改革商业银行高管人员的产生方法，加大市场化人力资源配置力度，第三要深化商业银行的薪酬制度改革，特别是考核办法要充分体现商业银行的商业性和金融业务的市场性特征，将防范风险作为最重要评价指标，第四是要推进决策市场化，构建对股东负责的层层责任体系。[3]。
关于市场经济条件下企业去行政化已经形成共识，现有的理论成果对中小商业银行经营中存在的问题也进行了深度剖析，对如何完善中小商业银行公司治理、推动中小商业银行科学、健康发展提出许多的措施与对策。但是就中小商业银行行政化的表现的分析不精准，对形成的危害认识还不到位，特别是对中小商业银行去行政化措施设计还不是很全面[5]。基于此，文章在认真分析中小商业银行行政化表现的基础上，以中小商业银行已经发生的案例分析了行政化的危害，重点提出中小商业银行去行政化的措施与方法，对指导当前中小商业银行强化公司治理、深化体制改革、防范与化解风险有十分重要的理论与现实意义。
三、中小商业银行去行政化的必要性与重点
（一）行政化的表现
1、高管人员产生流程行政化。中小商业银行无论是国有控股还是民营企业，其高管人员大部分都是由地方组织部门提名、考核，再由地方政府发文给中小商业银行按公司章程进行选举、聘任，从后半个流程看，中小商业银行的高管由银行董事会、监事会决定，实质上提名、考核才是高管人员任免的根本，而对于一些高管人员的免职往往也是由地方政府提出，公司走组织流程而已[6]。从实践来看，除极少数董事会否认地方政府或上级主管或行业管理部门提名外，几乎没有否认的案例。这种高管人员产生的流程带有极强的行政化特征，也决定了中小商业银行的高管只对任免他的地方政府负责，而不主要是对股东负责。这与企业的市场化基本原则是格格不入的。
2、高管人员结构来源行政化。基于中小商业银行高管人员产生提名由地方政府提名、考核，地方行政官员进入银行担任高管也就显得必然，从现有中小商业银行高管来源于地方政府官员来看，不排除当中有十分优秀的干部人才，但当中更多的特点：一是到银行担任主要负责任人，全面负责银行的工作[7]；二是照顾部分地方干部，因为银行的经济待遇明显高于地方政府部门，对一些难以晋升但又一定的贡献的干部照顾其多获得些经济收益；三是平衡人事关系，对有些地方干部不好安置而不得不安排到中小商业银行。从数量来看，主要负责人从行政岗位到银行担任主要负责人约占总人数的25%以上，虽然绝对占比不大，但控制的资源及影响很大。
3、考核、评价指引行政化。不少地方政府年初会出台目标工作责任制、与中小商业银行主要负责人签订目标责任状、制定地方金融机构年度考核管理办法，这些对于中小商业银行的健康发展起了一定的积极作用。但问题在于其考核、引导指标主要根据地方政府目标来设计的[8]。地方政府与中小商业银行的目标从根本上来讲是一致的，但是从短期或具体项目来看往往又是不一致的，地方政府强有力的考核与行政奖罚往往会导到商业银行失衡式发展。
4、协调、调控手段、管理行政化：不少地方政府将中小银行业金融机构作为政府直属单位，因此，对一些项目融资还会以会议纪要形式、会办方式、批评奖惩治等手段，驱使中小银行业金融机构不得不按政府指令运营，而政府对这些往往又不承担任何经营责任，出现损失、失误仍由中小商业银行自己埋单[9]。
（二）行政化危害
不可否认的事实是，一方面，随着市场经济向纵深发展，各地方政府积极树立科学发展观，在强化地方中小商业银行公司治理，进行规范化管理，着力让市场发挥更大作用作出了重要探索与突破；另一方面行政出身的银行高管对商业银行发展的不少发挥了极大的正向作用，当中不乏很多将中小商业银行建成全国一流的银行，成为行业发展的标杆行政官员行长化的高管人员[10]。
然而，从已经发生的中小商业银行高管案件来分析，行政化、行政经历与商业银行中商业性的文化冲突及案件高发确实存在一定的内在逻辑关系，其潜在的危害及负作用影响至深、至广、至大。根据近年来发生的高管案例来分析，具有以下特点：
1.经营者任性、对风险无敬畏之心。从已经发生的案例来分析，一些地方官员到中小商业银行任职后，对银行经营可能产生的风险缺乏敬畏之心，在经营中不守银行的众多制度、规定，想做什么就做什么，根本不考虑后果，对一些重大决策不进行充分的调研，逆流程决策，将商业银行的经营管理作为显摆，个人资源的运用，决策任性[11]。
2. 经营者官本位作用。行政化的中小商业银行高管其官本位意识很浓，在管理上强调行政级别，上下级意识很强，“一长制”“家长式”管理模式甚行，对公司治理根本不放在眼里。银行决策不在于官大官小，而是以科学决策、正确决策为依据，各级管理层必须尊重正确意见与建议，而不在于身份的高低。但行政化高管人员往往主观意识很强，缺乏科学的精神。
3.经营者行政性惯性思维。行政化的高管人员由于长期的行政管理造就了惯性思维，诸如在处理银行与个人利益时，往往更多地考虑一项决策对自己有什么负面影响；对有些市场机会往往瞻前顾后，由于对业务缺乏真正的了解，往往宁愿不做也不愿担当风险；对工作情况的了解囿于各层各级汇报，更多用会议的落实会议的内容，实干精神不足[12]；
4.经营者领导者作风，而非经营者作用。行政化的高管人员习惯于将银行的资源作为个人资源来使用，更加注重权力运用及寻找个人的存在感。经营者的作风更多地是考虑商业银行百年老店目标、脚踏实地地经营与发展，行政化的高管人员往往会将银行的经营业绩与个人的政绩等同，立足于任期指标，缺少长远规划与战略。
（三）去行政化的措施
1.还源于银行高级管理成员商业化本质。首先要解决商业银行高管人员政府提名方法，地方政府可以会同监管部门一道提出中小商业银行高管任职资格与条件，而不宜越俎代庖，替商业银行股东门直接选择高管人员；其次政府或国有公司作为出资人身份出现，也只能以股东的身份通过董事会提名委员会等参与提出高管人员的后选人，这样，产生的高管人员就会直接对股东负责，而不是对政府或某些人负责，即中小商业银行高管人员的任用完全由商业银行股东决定[13]；第三政府和监管部门对中小商业银行高管人员实行否决权，即对于不符合任职资格基本条件或政治素质要求可以否定，这样既可以保持银行高级管理成员商业化的本质，又可以保证高管人员的质量。
2、积极推广中小银行高管理人员职业经理人制度。中小商业银行所有的高管几乎都不是真正的股东，顶多是股东的代理人，客观上形成了高管人员与资产的所有者完全分离。中小商业银行的高管实质上形成了地方干部系列范畴，从实际操作情况看，中小商业银行高管与地方干部的在组织部门统筹下流动机制是畅通的，形成了中小商业银行高管人员行政化的特征十分明显[14]。解决这个问题可以对高管人员实行职业经理人制度，一是切断中小商业银行高管与地方干部流通渠道，不进则下，驱使中小商业银行高管人员有任职危机；二是要按照职业经理人要求进行市场化招聘、任用，实施严格的考核制度，通过多数人在人才市场多数人中选择少数优秀人才；三是按市场化原则确定其薪资水平，能上能下。
3、构建现代化公司治理制度。
一是加强党组的政治核心作用；无数事实已充分证明坚持党的领导是取得成功的根本保证，商业银行作为优秀人才集聚地，党员占据中高管90%以上，坚持党对中小商业银行的全面领导并不是行政干预，而是要通过党组织的信念、宗旨、责任与义务等作用，通过组织的职能保证中小商业银行经营发展不忘市场定位，每个银行人必须坚持将为广大人民群众利益放在第一位，所有经营管理者能尊重市场经济规律和金融规律，确保正确的政治方向及消灭风险于萌芽状态的信心与决心。
二是构建“四驾马车”有分（制衡）有合（同一目标）的管理体制。目前，各中小商业银行公司治理结构形式、要件应当都已具备，现在的问题是如何各自己都能按照公司章程的监管要求各负其职、各行其职并对失职进行严格追责[15]。一方面要克服盲目的合，即互相之间无制约，“一长制”“家长式”的管理，另一方面也要避免“四驾马车”各奔东西，影响发展，解决的思路可以将金融科技钳入到公司决策系统当中，通过资源信息源的共享，提升各主体决策的精准性及认识的一致性，从而既保证效率、科学又施以相互制衡的组织机制，通数字模型、数字决策进一步提升信息的客观性、准确性，提高非主观决策在整个决策中的比例，减少决策的随意性及高管人员过多、过大的裁量权；
三是探索全国性薪酬指导意见，建立约束机制；扭曲、畸形的薪酬体系误导中小商业银行高管人员过多的关注即期利益、局部指标而冲规模、冲占比，导致银行内部发展结构失衡，潜在的流动性等风险加大，因此，宜全国出台中小商业银行高管人员薪酬指引，规定一定的弹性空间，更多的与资产质量好银行、监管指标结构起来，保持高管人员理性发展思维；
四是树立正确的政绩观，不是贷款投放多少，而是风险控制多好；要引导中小商业银行树立正确的业绩观，要将符合监管指标、好银行作为评价高管人中政绩、业绩的主要依据，要将坚守市场定位、坚持特色化、专业化程度作为可持续发展的权衡要素，要树立百年老店的经营战略，立足于商业银行的可持续性发展。
五是切实强化监事会制度，建立独立的监事制度；可以按区域将监事会的主要负责人实行交叉任职、也可纳入地方监管部门委派制，其工作业绩以地方监管部门考核为主，提升监事会的独立性、权威性，真正发挥监事会的监督作用；
六是积极委派纪检监督机构，确保正确的政治方向。中小商业银行高管案件频发与缺少有效的监督关系很大，虽然地方政府会有分管或联系领导，对中小商业银行的日常管理平时是无精力涉及，而商业银行内部自我监督完全取决于高管的自我约束能力的，实践证明在众多的诱面前，人性的弱点表现是十分明显的，而有效的监督是保证人性向善的保证。江苏银行试行的省纪委派驻形式，对强化各级领导班子的党风廉政建设、保证正确的政治方向取得极大极好的效果[16]。
七是选好“当家人”。实践证明，单位的“当家人”综合素质决定一个银行的发展质量，众多的中小商业银行几乎是能人银行状态，主要负责人强银行则强，因此，中小商业银行主要负责人的选择应当慎之又慎，要将政治、业务、能力、品质等综合素质作为主要负责人任用的依据。
4、进一步完善地方政府调控机制。地方政府负有区域经济发展的责任，同进又有保持地方经济金融安全的义务。一方面运用金融工具服务地方经济发展，另外一方面又不能加大地方金融机构的风险。因此，地方政府对金融机构具有调控责任与义务。现在要解决的是政府如何更多地运用无形的手来实施对地方中小商业银行的治理。
一对地方金融资源的调控目标不能仅仅依靠人的安排来解决实现，而应当通过地方经济发展的导向与商业银行发展战略目标一致来实现，只有将地方政府的发展目标与商业银行的成长目标一致起来，没有什么人的因素，商业银行的资金也会流向到政府支持的产业和企业上；
二是处理好地方政府、股东、经营层关系，政府要更多依赖市场来进行引导而不是更多依赖市长来领导，地方政府出资的中小商业银行，地方政府或代理人宜只管资金保值与增值，从管人转向管资金；
三是坚决取消中小商业银行对应的所谓行政级别，让中小商业银行真正回归市场，银行只有大中小之分，没有厅、处、科级之别，淡化商业银行的官司本位思想；
四是提升地方政府官员银行化水平，目前全国已经有多个省市实现银行行长行政化，担任分管金融副职，这既利于地方政府领导层知识结构的合理性，更有利政府与商业银行之间良好的一个沟通，一个共同的金融文化理念，相应的省辖市区县等均应当按此结构来配置金融出身的政府官员；
五是进一步完善对高管人员的考核管理办法；既放心放手，更要加强监督管理。由传统的发展目标导向向解决问题导向转换，将防范中小商业银行的风险作为第一考核指标，而不是鼓励其盲目做大，粗放式发展。
四、总结与建议
（一）研究结论
1、去行政化是必然选择。中小商业银行作为市场化程度极高、公司治理完善的微观主体，运用行政化手段管理不仅不符合中国特色社会主义发展的趋势与要求，其效果一定是短期且后果不会很好。因此，中小商业银行要可持续、健康发展，去行政化是当前深化改革的重要内容，构建利于促进中小商业银行发展的市场生态环境是当务之急。
2、抓住去行政化关键。中小商业银行去行政化关键要解决地方政府与中小商业银行关系，一定程度上是政府与市场关系，要发挥市场的决定性作用，最主要要先解决高管人员对谁负责问题，因此，要将决定高管人员的任与免权力完全回归给银行的股东，这个问题解决了，中小商业银行去行政化措施也就有了根本。
3、切实加强党对中小商业银行的全面领导。中小商业银行去行政化并不否定党对中小商业银行的全面领导，一定意义上反而要加强，通过党对中小商业银行有力领导，借助于党组织强大的系统力量、队伍资源，确保银行发展不偏向，坚守支持实体经济初心，防范可能的金融风险，
（二）研究建议
1、加大监管机构监管力度。中国银行保险监督管理委员会对于规范中小商业银行发展，引导起科学成长做了大量工作，但相对于众多的中小商业银行及不断创新的金融业务，监管力量还是略显不足。当前一是要将监管重点转移到事前监管、事中管理，就不能主风险事项、违规行业既成事实后再去救火式处置；二是要大力发展监管科技，以技术手段创新监管方法，提高监管工作的前瞻性及监管工作的实时性、针对性和有效性；三是在监管处罚上宜重罚高级管理人员，治理高管人员违规要象治理酒驾一样，顶格处罚，既要处罚单位，更要处罚单位的高管人员，这样才能更有效地扼杀各种违规行为于萌芽状态。
2、充分发挥银行业行业协会在自律中积极作用。对中小商业银行如何进行市场化、商业化管理问题，由市长管理完全转让给市场调节，发挥银行业行业协会组织作用十分必要。银行业协会作为自律组织，作为组织成员必须遵守协会章程，而协会组织可以在政府与中小商业银行间起到一个非常有效的上传下达，四方沟通的效果，及时将信息进行发散与传播，便于政府及时根据市场信息进行有针对性调节，而作为中小商业银行又可以根据政府导向及时调整发展重点。银行业行业协会一要主动承担桥梁作用，二要主动反映中小商业银行的诉求，三是对中小商业银行有违章程行为进行有限的制裁，辅助监管。
3、中小商业银行的发展要坚持依靠但不要依赖地方政府。政府资源也是中小商业银行发展可用资源，但是，过多的依赖会为强化中小商业银行的行政化提供了应用场景。中小商业银行的发展还是要更多的借助于金融科技手段，多发展市场性强的金融业务，业务增长发展的独立性与市场化，去行政化才有了坚实的基础。
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（阅读原文，请至《中国知网》搜索《中小商业银行行政化表现、危害及去行政化策略研究》）
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