【专栏】陆岷峰：新时期商业银行监管框架
陆岷峰 · 零壹财经 2019-09-19 23:20:11 阅读：2566
一、引言
改革开放以来，中国银行业监管制度经历了一系列变迁与改革，在维护国家效用最大化目标的指引下，我国银行监管制度随着经济发展形式的变化逐步向审慎性监管制度转变。从其发展历程来看，1998年亚洲金融危机后，受国际不利经济形势的冲击和国内经济体制改革的影响，叠加金融市场管理制度改革对接国际标准的需要，中国以计划经济思维主导的传统控制性银行监管制度逐渐淡出，而审慎性银行监管制度在市场经济的洗礼中逐渐得到构建与强化。2001年中国加入WTO，国内开放型经济水平进一步提高，金融市场化程度得到加强，2003年银监会的成立，标志着中国银行监管制度开启了划时代变革。从2003年至今，在经济周期和金融周期的影响下，同时受银行业经营管理状况的制约，监管部门为配合国家宏观调控政策以及在社会福利水平最大化目标的要求下，银行监管力度呈现稳定—宽松—加强的发展态势。2017年12月，中央经济工作会议将金融风险防控工作的重要性紧迫性提升到前所未有的高度，防化金融风险成为重要矛盾，银行监管负有新的重要历史使命，加强银行监管是历史必然趋势。
我们梳理近些年银行监管的现实发展状况会发现，当前银行监管现状仍然存在诸多问题。根据本文的相关测算结果显示，中国银行业的监管成本不断提高，机构监管费从2010年以来一直维持在每年30亿元以上，监管执行成本从2003年的364亿元一路攀升至2018年的2751亿元，2018年银行监管的直接成本为2756亿元，间接成本则高达11023亿元。银行监管成本的不断推升，一方面是源于中国银行业体量规模不断扩大以及业务经营日趋复杂的监管难度上升的客观需要，另一方面则更多的反映了银行监管行为科学性的不足和监督管理效率的缺陷。
提升银行监管方式有效性的改革一直处于不断探索实践的过程中，各种创新性的技术手段也得到了广泛应用，然而在银行监管成本不断升高的同时，行业的违规行为却难以得到显著的遏制，现实状况的严峻性要求我们从根本上提升银行业监督管理的效率。本文在充分借鉴前人研究的基础上，致力于提升中国银行业监督管理效率，尝试将价值观管理理论引入中国银行业的监管体系，构建新时代银行监管新框架。
二、文献综述
（一）关于监管与被监管关系
银行监管，是指银行监管机构依照国家法律赋予的职能职权，为了实现银行系统稳定运行和风险可控，通过制定一系列监管标准来推动政策目标的实现。从市场准入与退出机制的运作机理来看，监管者在这一管理体系中处于“把关人”的角色，而被监管者（申请入场者）则处于一种相对依附的地位。何玉梅认为，银行业的准入机制问题所体现的监管把关作用主要表现为商业银行准入的审批程序、设立商业银行的相关条例及银行相关业务人员的从业资格审查等方面。范小云和肖立晟等提出银行监管的准入把关会深刻影响银行业的集中度和经营主体的来源。
从社会经济活动中相关利益主体的结构关系来看，银行监管当局与被监管机构是一种委托代理关系。夏宏认为“在银行业监管中，监管者（银保会）与被监管者（商业银行）两者是一种委托代理关系”。监管机构是从银行的长远发展出发，为了整个银行业的持续健康发展而进行业务监管甚至处罚，在很大程度上扮演了银行长远利益的维护者和守护人的角色。姜金秋认为，在现有的监管体制下，银监会的派出机构银监局与商业银行之间由于利益的驱使，当某一条件成立时，二者确实可能达成合谋设租-寻租的协议从而给存款者和社会带来福利损失。石文倩、马志刚等探讨了银行套利与监管打击之间的博弈关系，在策略分析的基础上提出政策建议。梁涛围绕影子银行的相关问题从监管角度进行了博弈分析，较为全面地阐述了导致我国影子银行监管困局的诸多因素。苏曼通过理顺监管者与被监管者的关系，从博弈论的视角出发，采用静态博弈模型对监管当局和商业银行之间的博弈进行分析。
在不同的发展阶段及不同的利益关系链条上，银行监管者与被监管者的关系呈现出不同的既对立又统一的关系形态，这些关系形态的互动运转最终大体表现为监管者与被监管者的博弈关系。
（二）关于价值观与群体行为关系研究
1. 企业价值观管理的定义
贲恩正和祝慧烨（2007）将企业价值观视为是一种实现企业目标的指导性意识，它会深刻地影响着企业的相关决策和市场行为的选择。谭小宏等（2009）认为，组织价值观最终表现为组织成员在组织内部的行事标准和行为规范，并且已经内化为成员的内心信念，与组织认同的价值目标追求保持高度一致。台湾学者郑伯埙（1990）强调，组织价值观是构成组织的内部成员所公认的具有信仰价值的一种行为约束理念。对于企业价值观管理，叶泽川（2003）认为，价值观管理重在对组织成员的内心信念和思想动态进行管理，是一种模糊性的意识管理，在操作上不具有强制性。黎永泰（2008）等则直接将价值观管理置于人类本能欲望和需求的管理框架内进行分析，价值观管理的效果特征体现在欲望控制的自觉性上。而乔东（2002）等人从整个组织的层面出发，将价值观管理定义为一种围绕价值观的确立与建构活动而进行的一套系统化的组织管理流程，目的是使得组织成员建立起与组织目标要求相一致的价值观。
2. 价值观管理的功能
在回顾总结国外管理学领域主要学者的评价之后，学者胡宁和张鑫（2007）认为价值观管理在促进组织员工与组织本身之间的利益相互关切方面发挥了巨大作用，并产生了可观的正外部性收益。单孝虹指出，价值观在现代企业管理中具有核心作用，分别体现在企业文化建设、企业目标定位、加强企业凝聚力和支撑企业发展等四个方面。吴剑平、张德结合中外优秀企业的管理实践和理论研究的相关成果，从员工能动性、文化认同和利益协调三个方面概括了价值观管理的作用。
总的来看，价值观管理将组织者与被组织者约束在同一价值目标起跑线上，通过加强组织成员对该目标价值的内在认同感和自我实现动力，使得成员在追求自身已认同的价值目标的同时实现组织管理者的目标要求。
3. 价值观管理的实施路径
经过梳理总结现有相关文献，我们认为价值观管理的实施路径大致可以划分为价值观的确立、价值观的培育和价值观的深化三个运行环节。乔东等按意识运动规律将价值观管理的过程分解为价值观培育、定型、调整和传播四个主要步骤。学者胡宁以提高价值观管理的效力为研究目标，提出高层管理者的认肯是效力发生的动力以及多元冲突的降解是价值观维护的关键。黄超在总结自己咨询实践工作的基础上，架构出价值观管理的七大步骤。为了形成一个组织的共享价值体系，黎群在阐述基本的价值观管理思路基础上，从管理流程的五个方面比较详细地介绍了价值观管理的具体操作方式。
（三）关于提升监管效率路径研究
陈道富和王刚以管理要素的分解和重新组合为切入点，提出部分监管职能、监管手段、监管环节的结构性分离和方向性倾斜有助于提高监管效率，优化监管流程和监管框架。成本高收益低是我国银行监管效率评价的普遍观点，岳川通过实证分析论证了这一监管效率特征，然后将这一效率特征的影响因素做了归纳分析，并据以提出了四条相应的监管调整路径来降低监管成本，提高监管效率。桑晓曦以成本有效性理论为依据，构建了监管效率评价体系对银行监管效率进行实证分析，从监管主体、监管对象和外部环境三个层面来寻求降低监管成本并提高监管效率的方法。
李莉等以商业银行内部监管为重点，主张通过内部治理、内部控制与内部审计的优化来改进银行内部监管效率，并就具体优化措施进行了说明。陈名萃根据自身的银行从业经验，从监管手段、人才建设和外部审计等方面给出了提高非现场监管的建议。陈晨提出完善我国银行监管部门绩效考核体系的路径方法，并论证其对提高银行监管效率的作用。陈晓暾、桂燃等提出监管当局需要强化基于特定风险的特定监控以提高银行监管效率的建议。
通过上述的文献分析，我们发现现行的学术研究及监管实践在提升银行监管效率的路径选择方面普遍侧重于法律法规的制定、技术指标的优化和行政手段的运用等常规范式性路径的操作，其共同特点是在很大程度上均依赖于自上而下的外部压力的规制约束，最后监管闭环的落脚点几乎都不约而同地指向了对违规行为的惩罚。
三、以共同的价值观构建银行监管新框架
（一）构建新的监管架构的必要性
1.监管成本节节攀升，现有模式负重前行
借鉴唐立芳和刘明志等人的测算方法，利用Wind数据库中关于银行业经营数据的统计，测算出我国银行监管成本的几项代表性数据，得出银行业监管成本在不断上升的结论。经过测算，我国银行业机构监管费从2010年以来一直维持在每年30亿元以上，2018年达到35亿元左右（见图1）；监管执行成本从2003年的364亿元一路攀升至2018年的2751亿元（见图2）；2018年银行监管的直接成本为2756亿元，间接成本则高达11023亿元，并且呈不断上升的趋势（见图3）。银行监管成本的不断推升，在一定程度上反映了银行监管行为科学性的不足和监督管理效率的缺陷。
图1 银行监管机构监管费变化趋势
数据来源：Wind数据库，本文计算
图2 银行监管的执行成本变化趋势
数据来源：Wind数据库，本文计算
图3 银行监管直接成本变化趋势
数据来源：Wind数据库，本文计算
图4 银行监管成本季度数据（2010-2018）
数据来源：Wind数据库，本文计算
2.金融科技日新月异，违规手段防不胜防
随着区块链、云计算、大数据、人工智能、量子通信等新技术的不断突破及其在金融领域的应用日益深化，互联网保险、移动金融、互联网征信以及数字货币和P2P网络借贷等新兴金融业态呈现出蓬勃发展的态势。这些金融科技的应用和新金融业态的出现，一方面改变了商业银行生态系统的业务流程和盈利模式，另一方面也加强了商业银行与其他生态系统的联系，加快了风险传导过程。此外，金融科技的出现也为银行违规提供了新的更隐蔽的技术手段，提高了监管识别的难度。金融科技发展存在的合规风险、业务风险、技术风险和网络风险等安全冲击，对监管当局也提出了更高的要求。
3.制度机制百密一疏，滞后监管得不偿失
当前监管体系的运作和监管业务的设计大多是以现有行业发展状况为基础的，在风险防范和违规监管方面缺乏一定的前瞻性，制度规则的建设几乎难以赶上违规行为的创新速度。以我国影子银行监管为例，业务创新与监管博弈贯穿中国影子银行发展的全过程无论监管规则如何跟进调整，银行似乎总能绕开监管选择不同的通道机构、资金来源和投资标的进行监管套利，这一方面造成银行资金运动与监管目标背离而扭曲资源配置，另一方面也反映了银行为逐利而主动避开监管进行违规套利，使得监管措施显现出结构性滞后。
4.套利违规本小利大，重处重罚隔靴搔痒
边黎平认为实际成本低廉是商业银行违规普遍的一大原因，监管检查范围的限制和技术识别手段的制约使得许多违规行为难以被发现并处以惩罚，另外，特殊情境下的检查执法“弹性”和法不责众情况的存在又使得违规行为得不到对等的处罚，这些都造成了违规成本的低廉，使得违规收益远高于成本。即使对违规行为进行重罚也难以根本遏制违规行为的发生，因为违规行为的受益人和成本承担人在一定程度上不完全具有一致性，甚至会发生违规成本转嫁的现象，许多违规行为在实施之前就已经将相关或有处罚成本考虑在内并进行先期抵消。
5.技术失误冰山一角，价值扭曲终酿祸胎
在银行违规的案例中，真正因技术因素或操作失误而造成违规的例子相对较少，除技术因素外，行为人的价值观及价值观指导下的业绩观、道德观的扭曲才是导致违规行为屡禁不止的最主要原因。很多商业银行违规案的主要行为人采取主动违规，大多都是基于收益大于成本的经济理性判断，在采取违规行为之前甚至已经对违规行为所触犯的具体条例了然于胸，违规行为人会为了达到不当的利益目的而根据制度漏洞设计违规行为，在扭曲价值观的驱动下做出有损公共利益的选择。
监管成本的压力、金融创新的深化、制度滞后的特性、违规损益的失衡以及扭曲价值的误导都指明了现有监管架构的不足以及构建新的监管架构的必要性。
（二）价值观与群体行为的关系
Kluckhohn认为，价值观是一种个人或群体对价值问题的看法，它的表现形式一般呈模糊隐性特征，特殊情况下也会外显于个体行为之中，直接影响着人们的判断方法和行为取向。在组织运行过程中，虽然价值观本身对个体行为并不具有强制性作用，但是，如果将具有外在强制约束性的硬性组织制度和业务规范转化为组织成员内心遵从的价值观，那么相关制度和规范的实施就具备了主动强制执行的效果。
价值观支配和制约人的动机，在组织成员的行为选择过程中发挥着目标导向的作用，个体价值观在一定方向性理念的指导下会逐渐于实践强化中形成，成形的价值观会在个体行为目标的设定过程中起到引领作用，而该行为目标的内涵和意义又在很大程度上取决于并反映着个体价值观的特征，个体在该价值观目标的指导下采取相应的行动计划。同时，价值观对个体来说又约束着其具体行为方式的发生，价值观是一种处理事情时判断取舍的标准，它会在个体面临抉择时的提供行为决策的依据。当个体所面临的行为选择可能会违背既有价值观的标准时，其内心的价值观准绳会起到警示和规制的作用，阻碍并减缓个体行为倒向既有价值观的对立面，从而减少不当行为发生的概率。外在制度规范做出反应之前，价值观的行为约束性就发挥了第一防线的作用。
在个体价值观培养的基础上推动整个组织共同价值观的形成，从而创造一种文化氛围，对个体行为产生内在的规范性约束，进一步构建组织目标认同感的基石，使成员的个体目标和组织的管理目标结合起来，在成员内在积极性的推动下更好地实现组织的目标，从而在减少内部目标错位所导致的资源浪费和管理扭曲的情况下提高组织的管理效率。下面，我们将基于以上对价值观的分析，结合银行经营管理的特征，将价值观管理引入银行监管体系，构建以共同价值观为基础的银行监管新框架。
（三）以共同的价值观构建银行监管新框架
在现有的制度安排下，外部监管、内部监管、行业自律协会和市场约束机制4部分共同组成了我国银行监管体系的主体架构，其中日常监管的实施机构主要是前三大主体：银保监会作为外部监管的主体，以商业银行等法人主体为主要监管对象；商业银行作为内部监管的主体，以银行从业人员为主要监管对象；行业自律协会作为官方监管体系的补充，对商业银行和银行从业人员的行为规范发挥影响。从监管对象来看，银行监管体系主要围绕商业银行和银行从业人员两级监管对象展开。我们将以这三大监管主体作为监管价值观管理的实施环节，以两级监管对象为价值观管理的作用基点，形成监管新框架的主体结构。
1.银保监会对商业银行的价值观管理
首先，要想将价值观管理的理论优势转化为监管体系的实践效果，国家银行监管层面的高层领导需要对价值观管理理念进行认可，领导层的重视和认肯程度直接决定了价值观管理在银行监管体系的推进广度、深度和力度。高层领导应深刻理解并积极认可价值观管理的重大理论意义和实践意义，这样才能为监管体系启动和推进价值观管理提供动力来源。
在取得高层认肯之后，价值观管理的第一步就是要确立正确的银行体系价值观，使得行业应有价值观明晰化。在价值观的确立过程中应遵循利益相关原则，结合银行监管目标凝练出银行业的价值观。虽然从监管原则上来说，商业银行应绝对服从监管当局的监管要求，但是监管当局在做监管价值观阐释的时候也应兼顾商业银行合理的相关利益诉求，不能只单方面反映监管的要求。银保监会应使商业银行及其高管充分理解监管价值观，监管的实施是为了防范风险，让商业银行更好地发展，只有做好风险管理才能实现长期的可持续经营，从长远来看监管者与被监管者的根本利益是一致的。
价值观管理的第二步就是培育被监管者的价值观，使得确立的价值观成为被监管对象的普遍共识，在监管者与被监管者之间形成一种基于监管目标的共享价值观。在共识化过程中，首先要将内隐性的价值观形象化，把合规文化、风险意识和遵从监管等思想植入商业银行的组织制度中，以其公司章程和组织制度等硬性条约来体现已确立的价值观。其次要注重对商业银行（此处主要指银行高管）的价值观教育和培训，使得银行管理层认同并接受监管价值观，减小在监管方面的价值观差异。此外，应加强对银行高管的筛选工作，虽然银保监会不能直接决定商业银行的高管任免工作，但是监管当局应在银行高管招聘规则中强化价值观指标的考核要求，提高价值观的考核权重，优化价值观考核的流程和可操作性，从而防止与监管价值观不相符的成员进入高管层。
第三步是将监管价值观内化为银行自身运行的价值观，使得该价值观在商业银行体系得到深化。价值观的维护其实是一个需要不断强化和氛围化的工作，银保监会应结合现有的违规处罚工作建立价值观管理方面的奖惩制度，赋予价值观因子一票否决的权力，以此对商业银行的业务范围和经营成果产生影响，同时也对银行高管的晋升和个人发展发挥作用，从而使得价值观管理瞄准商业银行及其高管的利益痛点，发挥价值观管理强化机制的作用。
2.商业银行对银行职员的价值观管理
商业银行对其公司员工的价值观管理处于监管体系价值观管理的第二层级，也是监管价值观管理能否得到广泛落实的关键一环。与上述一级监管对象类似，商业银行内部的价值观管理同样甚至更加需要高管的认可与肯定，因为银行基层人员众多、涉及面广，是整个监管要求和价值观管理落地生根的重中之重，如果银行高管对价值观管理不重视甚至不认可，则上级监管机构很难越过银行管理人员直接在广大银行基层员工中推动价值观管理的实施。但是，经过银保监会第一层级的价值观管理，银行高管对价值观管理的认肯度将大大提高，这将有效避免价值观管理在商业银行内部出现断层情况的发生。与银保监会第一层级管理不同，现代商业银行在组织运营管理上具有更多企业性质的特征，因此，该层级的价值观管理与一般企业的价值观管理有较多相似之处，同时银行业的行业特征在价值观管理过程中也体现得更加明显。
在价值观的确立方面，商业银行一方面应根据银保监会的监管要求和价值观管理工作确立适合自身组织特征的监管价值观，另一方面也需要遵守利益相关原则，充分考虑企业员工的个人价值诉求，将监管价值观的目标与组织成员的个人发展目标有机地统一起来，从而吸引员工的主动注意和自觉遵守。银行管理层应力争与员工达成价值观共识，违规行为不但会给银行乃至整个银行系统带来风险，最终也会威胁到相关从业人员的利益，违规人员也会受到严厉惩处，只有遵守相关监管要求，才能使个人在职业生涯中获得进步，进而促进组织的发展。
在价值观的传播及共识化方面，商业银行应在组织内部借助各种表达手段将监管价值观的理念、作用等抽象概念形象化，从而增强组织成员的兴趣强度、感染效力和掌握程度。可通过信条、标语、故事、仪式等表达形式，借助员工手册、工作服装、室内海报、影音系统等传播载体，将监管价值观外化为易于感知的形式，营造和渲染不碰监管红线的氛围，推动监管价值观在银行内部的广泛传播和主动学习。此外，还应加强对组织成员的价值观教育和相关业务培训，在职员入行教育和常规教育等过程中贯穿价值观管理的理念，在促进银行员工理解和记忆监管价值观的基础上，最大化地去敦促和引导员工接受并践行该价值观。对于引进新员工的招聘环节，要坚决执行价值观认可基础上的雇用，利用人力资源管理和心理咨询等专业知识和测试手段，尽可能精确识别求职者的价值观，力求筛选出与组织价值观管理要求相对同质的候选人，慎重考虑价值观考核有所偏差的应聘者。
在价值观的内化和深化环节，关键是要巩固并强化组织成员对组织价值观的认可程度和执行力度，帮助组织成员对将组织价值观内化为个人的职业信仰并转化为工作行为的内心遵循准则，模塑组织成员符合组织价值观的行为。商业银行应充分发挥其在价值观管理过程中的强势地位，银行员工作为理性人一般会调整个人的价值观以与组织的价值观保持一致，而银行价值观管理的强化机制会促进这一调整。商业银行要建立与监管价值观相一致的奖惩制度，将员工的违规成本及个人利益与价值观管理相挂钩，使得那些与组织价值观相协调的员工能够得到提拔和重用，而对那些与组织价值观相冲突甚至绝对矛盾的员工作出相应处罚，以强化价值观合规度在其个人发展利益中的影响权重，促使其利益实现行为的转变。在个体自我调整与组织强化规制的共同作用下，银行员工会逐渐认同并追求监管价值观所要求具备的角色素质。值得注意的是，这一塑造过程需要一定的时间并且可能出现反复，银行管理层应保持价值观管理的耐心和韧性，在保证价值观管理落地执行的同时要坚持一贯的标准，不可随意放松。
3.银行业协会在价值观管理中的作用
银行业协会应结合其在银行监管体系中特殊的结构性地位和发挥影响力的独特活动形式，对商业银行及其从业人员的价值观管理工作做出应有贡献。一是要通过对价值观管理前沿信息和先进同行管理经验的介绍，以培训的方式将较好的价值观管理理念传输给会员，对银行监管体系的价值观植入工作起到推动角色的战略补充作用；二是根据国内外银行业价值观管理的发展趋势与制度建设，让全体会员协商制定出共同认可的银行监管价值观管理理念和经营规制，并督促会员的执行；三是长期就银行监管价值观管理工作举办专题研讨会，为会员提供一个交流经验、发现问题和共同进步的平台。
图5 银行监管价值观管理架构示意图
4.注意的问题
不同主体的价值观总体上呈现出多元化的状态和发展趋势，银行监管的共同价值观的构建，在战略设计上要加强对多元价值观冲突问题的关注和应对措施方面的准备，争取最大程度上实现冲突的降解，从而更可持续地建立银行监管体系的主导价值观。首先监管当局应正视不同主体价值观的多元性，并充分发掘价值观多元化及存在冲突的积极作用，寻求最大的共识；其次，监管当局应在技术上对监管体系内价值观冲突的类型进行划分，针对不同性质特征的冲突类型分别采用不同的处理方式和应对措施进行缓冲及化解，力争将冲突维持在合理控制范围之内，保持监管价值观管理体系的稳定；最后，监管者与被监管者需要共同处理好短期利益与长期利益、局部风险与整体风险、经济利润与社会福利等矛盾综合体的复杂关系。
除了多元价值观冲突的问题，在银行监管价值观管理方面还应注意与时俱进的要求。当前社会处在大发展大变革的时期，而以银行为代表的金融业可以说处于变化的最前线，价值观管理又是一个没有终点的动态开放的系统性工程，因此，银行监管体系需要不断改革创新，使得体系内的价值观管理工作跟上时代的步伐，与银行发展状况和经济社会环境保持动态协调。
四、结论与建议
鉴于价值观管理在组织管理目标实现过程中的独特效率优势，可以将价值观管理理念引入银行监管新框架的建构过程，结合现有银行监管体系的结构主体特征，从价值观的确立、传播和内化三个主要层次来开展银行监管价值观的管理工作。对于两大监管实施者来说，银保监会和商业银行都需要重视价值观管理工作，无论是监管高层的领导还是银行高管，都需要认可并推动银行监管价值观管理的实施工作；其次，要提练和总结出适合我国银行业监管目标需要和监管对象特征的监管价值观，并赋予其以高度的政策地位，使得监管价值观得以在银行体系内得以确立；在此基础上，利用一切有效形式推动监管价值观对监管对象发生作用，将监管价值观内化为监管对象的内心遵循，并保持价值观管理的持续运转和动态调整。银行业协会作为行业自律组织也应在价值观管理中发挥补充推动作用，在官方监管机构难以协调的监管领域进行价值观“软管理”的干预和个性化针对性方案的实施。还有，各参与主体在价值观管理过程中要注意价值观冲突等相关问题的防范和处理。
此外，在强调加强银行监管体系价值观管理的同时，不能完全否定甚至放弃技术监管、行政监管等传统监管方式，要多管齐下，价值观管理也需要借助传统监管手段来强化其效果。价值观管理与其他监管方式之间并不是完全替代关系，而是一种互为补充、互为辅助、协调配合的关系。
总之，希望以共同的价值观将监管者与被监管者约束在同一起跑线上，实现同频共振，从而提高监管效率，规范银行业市场行为。由此，构建了一个以共同的价值观为基础的银行监管新框架。
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（本文引自《广西经济干部管理学院学报》2019（03））
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