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央行推出中国版监管沙盒,背后可能有三个动机

监管 陈小辉 零壹财经 2019-07-15

关键词:监管沙盒中国央行

央行科技司司长李伟表示将在北京、上海、广州等10个省市试点监管沙盒,探索符合中国国情的监管沙盒。
7月13日,央行科技司司长李伟先生在第四届全球金融科技(北京)峰会表示,人民银行将会同相关部委,在北京、上海、广州等10个省市开展金融科技应用的试点,探索符合中国国情的监管沙盒。

获悉这一重磅消息后,笔者和一些专家进行了热烈讨论。从讨论情况看,大多数专家认为中国没有必要实施监管沙盒,作为“宝贵”的少数,笔者认为央行推动监管沙盒确有必要,当然执行中尚有诸多难题待解。

一、何为监管沙盒?

为平衡金融科技(FinTech)创新与风险,2015年11月英国金融行为局(FCA)率先推出监管沙盒对FinTech创新实施沙盒监管,随后新加坡、澳大利亚、泰国、中国香港和中国台湾等30多个国家和地区纷纷推出各自的监管沙盒促进本国FinTech创新。2018年6月美国财政部在向特朗普总统提交的关于FinTech的报告中,也建议在全美建立统一的监管沙盒机制。一时之间,国外监管机构对监管沙盒表现出了无比热情。国际货币基金组织(IMF)、巴塞尔银行委员会(BCBS)等国际组织也给予了极大关注。

BCBS(2017)还将监管沙盒界定为:一种受控制的测试环境,常常借助于监管机构的自由裁量权实现监管容忍和监管放松;有时通过监管机构的自由裁量权来实现监管宽容和缓和,监管机构对测试环境也设置了相应的限制或参数,例如公司在沙盒中运营的时间限制。

简言之,监管沙盒就是一个小范围先行先试机制。从英国和新加坡的经验看,监管机构会对申请进入沙盒的公司和FinTech创新进行逐例审查、全程跟踪,并要求申请者提交完整的消费者保护机制。这样,这种先行先试机制一方面通过全程跟踪让监管机构近距离观察FinTech创新及其风险,另一方面对申请测试的FinTech创新适度放松制度约束,以为后续升级完善制度提供鲜活依据。

二、央行推动监管沙盒为何确有必要?

有专家认为,我国目前并无必要实施监管沙盒,其实国内外学者对我国是否有必要实施监管沙盒,也存在着两种截然相反的观点。一种观点认为有必要,理由各异;一种认为没有必要,理由也不尽相同。笔者认为有必要实施监管沙盒,理由如下:

第一,监管沙盒可缓解法律的滞后性和部委制度的刚性

按我国《立法法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会具有最高立法权,其制定的法律具有全国普遍适用性和最强刚性,正因如此,相应法律的修改通常须经充分调研并履行严格程序,以致相关规定往往出现滞后性。中央部委的部门规章和其他规范性文件,往往刚性有余,弹性不足。

发展不平衡是我国的基本国情,但目前尚缺乏衡量各省市不平衡的客观指标,这样,中央部委在制定监管制度是往往只能整齐划一,以致在省际之间缺乏弹性。相反,作为一个小范围内先行先试的机制,监管沙盒通过适度放松制度约束,可以缓解法律的滞后性和部委制度的刚性。

第二,监管沙盒可为法律和部委制度的完善提供支持

有专家认为,我国目前并无必要实施监管沙盒,英美等国法律体系已相当严密而我国法律制度不健全是一个重要理由。这一观点确实很有道理,作为放松制度约束的监管沙盒,首先要有相对严格的法律体系。

但笔者认为,法律制度空白实际上也是一种供给侧制度约束。因为法律制度不健全、存在制度空白,创新者无法可依,要么畏惧不前,要么大胆冒进。这不管是对社会还是创新者,均存在不小的风险。相反,监管沙盒作为一种小范围的先行先试机制,让相关创新在小范围实验,相关法律主体积极实施法律行为,在充分观察和研究相关法律行为及其后果之后,再针对性地立法,无疑是完善法律制度的一种选择。

第三,央行监管沙盒可为我国金融法律体系升级提供支持

十三届全国人大会议后,原银监会和原保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入了中国人民银行,加之国家外汇管理局也为央行管理的国家局。央行承担起了我国绝大部分金融法律体系的升级工作。

借助于监管沙盒,央行有望通过近距离观察FinTech创新及其风险,借此升级我国金融法律体系。李伟司长所言,将会同相关部委试点监管沙盒。通过监管沙盒试点,借助于重要法律法规草案拟定职责,升级相关法律体系不无可能。

三、推动过程中尚有哪些难题待解?

李伟司长表示,将在北京、上海、广州等10个省市试点监管沙盒。这一试点工作可为任务艰巨!监管沙盒需以逐例审查、全程跟踪方式推进,实际上是一种高技术人员密集型创新监管工具,10个省市试点工作量可见一斑。笔者认为,尚存如下问题待解。

第一,金融科技和监管科技实际上首先是一个业务问题

对于金融科技,实际上存在着较为广泛的误解,笔者姑且称之为语义风险:按现代汉语语法,金融科技为一偏正短语,“金融”为限定词,“科技”为中心语,简言之,金融科技是“技术”;实际上,按金融稳定理事会(FSB,2016)的界定,金融科技乃技术驱动的金融创新,也就是说,金融科技实际上是金融,而非技术。换句话说,金融科技首先是一个业务问题,需首先由业务部门提出创新需求,技术部门提供支撑。

同样道理,监管科技首先是一个监管业务问题,需首先由监管机构业务部门提出需求,技术部门提供支撑。作为FinTech创新与风险的监管沙盒,其首要面对的是FinTech创新主体的业务部门,而非技术部门。同时,监管沙盒常常需与监管科技协调推进。因此,监管沙盒的实施,也需要监管机构业务部门的深度介入。这样,央行监管沙盒的推进,尚需监管机构业务部门的深度甚至主动参与,同时尚需面对FinTech创新主体的业务部门的各种具体业务问题。

第二,10省市监管沙盒可能需逐步推进

对于我国监管沙盒的必要性,Arner等人(2017)认为我国没有必要引入监管沙盒,其理由就是2015年年中以前我国整个国家就是一个大沙盒。央行党委书记、银保监会主席郭树清先生(2018)表示,我国采取类似“监管沙房子”的框架,实际上与Arner等人的观点不谋而合,均指的是2015年年中以前我国对互联网金融所采取的监管策略。这一监管策略曾被国外学者推崇,但终因监管不足积累了不少风险。

相反,作为一种小范围先行先试机制,监管沙盒以一种风险可控方式促进FinTech创新,并保护金融消费者。由于范围小,FinTech创新主体和创新数量少,监管机构可全程跟踪、实时掌控。因此,能较好地防范风险并促进创新。

反观央行监管沙盒,拟在10个省市试点。按英国和新加坡的做法,需按对入盒标准对FinTech创新主体提供的测试方案、消费者保护、中止机制进行逐例审查,并全程跟踪测试情况,在根据出盒条件进行逐例判断,其工作量不可谓不小。仅相关监管专业人才而言,无疑便是一个挑战。因此,10省市监管沙盒可能尚需逐步推进,以免重蹈“监管沙房子”的覆辙。

第三、如何更新迭代法律和部委制度尚待研究

按我国《立法法》规定,法律(狭义)由全国人大及其常委会制定和修改,行政法规由国务院制定和修改,作为监管机构,“一行两会一局”只能制定和修改部门规章和其他规范性文件。当然,“一行两会一局”实施的监管沙盒,能突破的制度约束也就仅限于部门规章也其他规范性文件。比如身份识别方面的规定,我国《反洗钱法》有规定的,“一行两会一局”实施的监管沙盒就无权突破,但其制定的实施细则等相关规定,则有权突破之。

同样道理,央行监管沙盒能突破的制度,亦仅限于部门规章和其他规范性文件。当然,监管沙盒试点过程中,通过近距离观察FinTech创新及相关法律主体的法律行为,提出立法建议,更新升级行政法规甚至法律(狭义),也不失为一种积极有效的手段。但总体而言,在科技司牵头试点的情况下,如何更新迭代法律和部委制度确实有待研究。

四、小结

FinTech有望重构全球金融格局,各国均积极采取措施促进本国FinTech发展,监管沙盒便是措施之一。央行率先在中央监管机构层面推出监管沙盒,无疑对我国FinTech发展,乃至我国金融体系的革故鼎新具有重要意义。

不管是从制度约束、法律完善还是金融法律体系升级看,央行监管沙盒确有必要。但10省市试点监管沙盒实则是一项浩瀚工程,“监管沙房子”的前车之鉴,诸多难题尚待解决。一句话,央行监管沙盒是一种显著进步,但尚需小心推进。

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