【专栏】地方金融监管立法研究－以《四川省地方金融监督管理条例》为例
北京大学金融法研究中心 · 零壹财经 2019-07-02 12:02:48 阅读：11527
当前各类新兴地方金融组织发展势头迅猛，乱相丛生，有必要建立适当的制度对其进行监管。本文从地方金融立法现状出发，分析了地方金融立法的必要性和合法性，并重点以《四川省地方金融监督管理条例》为例，对立法过程中存在的主要问题进行探讨。
关键词
地方金融组织 地方金融监督管理 风险防范
近年来，随着金融改革的深入和经济发展的需要，在传统金融机构之外产生了诸如小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等新型地方金融组织。实践中，个别地方金融组织经营不规范，侵害人民群众利益的不法行为屡禁不止，损害了正常的金融秩序，影响了社会稳定。根据中央有关文件精神，地方政府对地方金融组织负有监管职责。但是，不少领域尚属于立法空白，导致地方金融监管部门执法主体地位不明确，执法依据、执法手段缺乏，亟待地方立法作出回应。
目前，山东、河北、四川、天津四省市已先后出台关于地方金融监管的省级地方性法规，浙江、上海、贵州等省市的地方金融监管立法也在酝酿之中。理论界和实务界对地方金融立法有关问题展开了热烈的讨论，在相关问题上存在一定争议。本文以《四川省地方金融监督管理条例》为例，对地方金融监管立法中涉及的重大问题进行探讨。
一、地方金融监管立法现状
我国沿海地区经济发展相对内陆而言更为迅速，金融业相对也更加发达，因此在发展过程中各种难题也会显现得更早、更突出。以浙江温州为例，“温州商人”因其颇具经商头脑在我国素有“东方犹太人”的称呼，温州的经济发展在全国各大城市中较为靠前，在其发展过程中也遇到了新兴金融业态带来的诸多问题。2012年3月28日，国务院确立的温州金融综合改革试验区建设提出了“规范和发展民间融资”的立法任务。[①]浙江省人大常委会于2013年11月22日审议通过了《温州市民间融资管理条例》，作为我国首部调整民间金融的地方性法规，它赋予温州地方政府金融监管权。[②]这部地方性法规在调整该地方出现的新兴金融组织和维护该地方金融秩序方面发挥了积极作用，也为后来的山东、河北等地方的地方金融立法提供了借鉴。
2013年山东省率先对地方金融监管体制进行改革，当年12月，出台了《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》，在全国率先建立省、市、县三级金融监管体制。为促进地方金融产业发展，助力实体经济，山东省出台我国地方金融监管方面首部省级地方性法规《山东省地方金融条例》，该条例自2016年7月1日起正式实施。为应对金融产业在发展壮大的同时乱相丛生的现实，河北省积极行使地方立法权，出台地方金融监管方面全国第二部省级地方性法规《河北省地方金融监督管理条例》，该条例自2018年5月1日起施行。
为了落实2017年第五次全国金融工作会议和中央有关文件精神，加强对地方金融的监督管理和防控金融风险，为经济发展助势，四川省委十一届三次全会明确提出，要建立健全省市县三级地方金融监管体系，强化金融风险属地处置责任，出台四川省地方金融条例。《四川省地方金融监督管理条例》于2019年3月28日经四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过。
《天津市地方金融监督管理条例》自2015年底启动立法工作，历经近四年的广泛调研、科学论证和修改完善，于2019年5月30日经天津市第十七届人大常委会第十一次会议审议通过，自2019年7月1日起施行。
当前，在地方金融办加挂地方金融监督管理局牌子的同时，多省金融监管立法提速。浙江省在网上发布了《浙江省地方金融条例(征求意见稿)》，贵州正在积极开展地方金融监管立法调研，江苏省将地方金融监管立法列入省人大五年立法规划。
二、地方金融监管立法的必要性
地方金融监管立法是为履行好中央赋予地方政府的对地方金融组织的监管职责而实施的立法活动。地方金融组织是指在国家统一监管的银行、证券、保险业持牌金融机构之外，第五次全国金融工作会议和中央有关文件明确由地方属地化监管的小额贷款公司、融资担保公司等11类从事金融相关业务的组织机构。地方金融监管立法的必要性，主要体现在以下三个方面。
（一）落实中央有关决策的要求
党的十八届四中全会提出“依法治国”，这从宏观层面为我国经济领域金融改革指明了方向。国既然都以法治，更何况是金融？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“要界定中央和地方金融监督管理职责和风险处置责任”，这明确了地方对金融负有监督管理之责。 2014年国务院制定下发了《关于界定中央和地方金融监督管理职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号），对于地方省级人民政府的金融监督管理职责和风险处置责任有了更具体的说明[③]。2017年第五次全国金融工作会议和中央有关文件，直接提出了“在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，明确赋予地方政府相关金融监管职责”。四川省委积极响应中央的决策部署，四川省委十一届三次全会明确提出要出台四川省地方金融条例。在中央和四川省委对地方政府监督管理好地方金融组织和防控金融风险提出了明确要求的情况下，积极行使地方立法权对地方金融组织进行监督管理，是落实中央和四川省委决策的必然要求。
（二）规范地方金融发展的要求
进入新的发展时期，我国地方金融组织发展面临如下新形势：一是依托“互联网+”、金融科技等创新，地方金融组织实现网络化、规模化运营，日益成为地方金融发展的重要“增长极”。二是伴随着业务规模、机构数量快速增长，地方金融组织的风险隐患快速积累，对风险防范和规范发展提出更高要求。地方金融组织与银行、证券、保险业持牌金融机构一样，自身风险具有很强的外溢性和传染性。如果长期疏于监管或弱化监管，极有可能引发大的区域性系统性金融风险。例如，经云南金融办批准投入运营的泛亚有色金属交易所，在短短数年的经营期间，就造成了20多万户投资者、430亿元资金无法兑付，涉及全国几乎所有省份。
2014年，国务院出台关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见，初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系。全国第五次金融工作会议之后，中央和地方的监管权限日益明晰。中央监管层面已经建立了“一委一行两会”[④]的国家金融监管格局，确立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，金融监管体系得以完善，但地方金融监管机制尚未建立。长期以来，金融监管权限高度集中于中央，地方金融工作的主要职能是服务和发展，并没有监管职责。面临很多金融风险和案件的处置，地方政府没有法定监管权限，没有明确执法依据，缺乏监管手段，但大量违法违规金融活动的风险处置等又需要地方承担属地责任，地方监管权责不一致，无法实现有效监管。地方金融组织自诞生之初就具有鲜明的地域特征，由地方政府对其进行监管可以更好地因地制宜，更具针对性地制定政策。综上，各地出台相应地方性法规，赋予地方政府一定监管权限，为地方金融监管提供法律依据，具有合理性和必要性。
（三）完善地方金融监管的要求
现有的金融法律、法规主要包括保险法、证券法、信托法、商业银行法、证券投资基金法等，其主要内容是规范银行、证券和保险等国家金融机构，为国家金融监管部门提供相应的执法依据。对于地方金融组织的监管，目前尚没有直接法律依据（全国人大及其常委会制定的法律）。
国家授权地方人民政府对“7+4+X”类地方金融组织实施监管，但对地方金融监管的制度建设却显得滞后，尚未形成系统完备的监管规则体系。国家层面仅制定了行政法规《融资担保公司监督管理条例》，对于其他地方金融组织进行的监管，国家层面尚没有制定有关法律、法规予以规范。实践中，主要是依据公司法、合同法、广告法等的部分条款；国务院发布的文件，例如规范交易场所的《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》、《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》；“一行三会”和有关部委单独或者联合发布的规范性文件，例如中国银行保险监督管理委员会会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、人民银行、国家市场监督管理总局等融资性担保业务监管部际联席会议成员单位，制定的《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》（简称四项配套制度），《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》，商务部制定的《典当行业监管规定》和《融资租赁企业监督管理办法》。
地方政府据以实施地方金融监管的上述依据，存在以下几个方面的问题：一是法律效力低。目前除《融资担保公司监督管理条例》是行政法规，其他均是部门规范性文件，且大多是关于具体业务下发的通知等等，执法监督效力明显不足。如果地方政府仅以这些规范性文件作为执法依据，违反行政法有关规定。二是有关规范性文件和法律之间存在冲突。例如，公司法关于公司的设立条件、程序和治理机构有较为详细的规定，小额贷款公司作为一个公司类型，理应遵循公司法有关规定。但是，《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）关于小额贷款公司设立的条件和程序，与公司法有关规定不尽一致，这就给法律适用带来困扰。三是地方政府金融监管执法权无明确授权。小额贷款公司、融资性担保公司等交由地方政府监管的机构类型在《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法》等制度设计中，基本没有规定地方政府部门相应的采取监管措施的权力。这直接导致了地方政府对小额贷款公司等机构的监管缺乏有效的强制约束，对于被监管机构出现风险、违法经营行为时没有可依于法的监管手段和制裁措施，影响了监管的效果。
面对地方金融组织发展日渐蓬勃的局面，发展过程中日益显现的问题，现有的立法已经不能适应当前的形势。而要等到中央统一监管立法势必还需要一段漫长的时间，因此在之前的这一段时间，在有关地方金融监管立法存在空白的情况下，通过地方立法为地方政府履行监管职责提供执法依据，很有必要。
三、地方金融监管立法实证分析
随着金融改革的深入，各地对地方金融监管立法的需求愈加强烈。但是省级人大及其常委会在地方金融监管立法方面积累的经验非常有限，加之立法法和国务院相关文件对有关问题表述的较为宏观，各地在立法实践中，对有关具体问题如何拿捏无所适从。从《四川省地方金融监督管理条例》立法实践来看，主要反映为以下几个问题。
（一）关于立法权限
省级人大及其常委会是否有权制定地方金融监督管理的地方性法规？对此存在着不同意见。一种意见认为，根据立法法第八条规定，金融基本制度属于只能制定法律的事项，不属于省级人大及其常委会立法权限。另一种意见认为，根据2017年第五次全国金融工作会议精神和中央有关文件要求，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，赋予了省级人民政府一部分金融监管职责。因此，对中央授权地方管理的地方金融组织进行监管属于地方事权，现阶段通过制定地方性法规，为加强地方金融监管提供执法依据，符合立法法规定。
立法法第八条规定“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”属于只能制定法律的事项。何为金融基本制度？目前尚无定论。根据金融法律的体系，可将金融制度分为金融主体制度、金融行为制度、金融市场制度以及金融监管制度。我们认为金融基本制度应当是指那些关涉到全国金融的稳定且有必要通过中央统一规定的制度。比如说，在金融主体制度中，对于金融机构的范畴的界定，对于设立金融机构的实质性条件的规定；在金融行为制度中，对于金融组织可以从事的业务范围的规定；在金融监管制度中，对于应当纳入金融监管体系的对象的规定等等，这些都属于金融基本制度的范畴。对于上述金融基本制度，只能通过制定法律予以规范，地方性法规不能涉及。
根据立法法第七十三条之规定，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。……”据此，地方金融监管立法只要是为了适应本地区金融发展的实际状况，立足地方金融监管工作的实际，对法律、行政法规的内容做具体规定或者是对国家尚未作出规定的事项进行规定，且不触及到基本的金融制度，省级人大及其常委会可以进行补充性的立法。如此方能形成更全面、更系统的监管，保障经济秩序稳定，助力实体经济发展。
为坚持依法立法、科学立法，《四川省地方金融监督管理条例》在不触及到金融基本制度底线的前提下，主要围绕下列地方性事务作制度设计：一、依据《中华人民共和国公司法》《融资担保公司监督管理条例》以及商务部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会等国家有关部门的规定，对地方金融监督管理有关事项作出规定；二、对国家尚未作出规定的事项进行规定，如对农民专业合作社开展信用互助业务作出规范，填补中央立法的空白。四川省的地方金融监管立法，立足于加强对地方金融组织的事中、事后监管，为本地金融业发展提供政策支持和做好服务工作，履行属地金融风险防范义务，促进金融业健康发展，不涉及关于地方金融组织的准入条件等属于金融基本制度的内容，符合立法法的规定，是地方积极谨慎行使立法权的有益尝试。
（二）关于调整对象
我国金融管理体制正在从中央单一监管模式逐渐向中央为主、地方为辅双层监管模式过渡，但是这种转变仅仅是为了迎合实践发展的需要，尚无明确的法律法规对此做出统一规划和认定。从现有的规定看，中央明确以文件授权地方政府监管的机构类型共包括有：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类由中央金融监管部门制定规则的地方金融组织；投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、从事权益类和大宗商品类交易的交易场所等4类需要地方强化监管、提高准入门槛的地方金融组织。
在四川省地方金融立法过程中，有意见认为，应当将P2P等互联网金融和共享、众筹等社会新型融资活动纳入本法规调整范围之中。随着金融创新的不断深入，可以预见在民间金融发展领域还会不断出现新兴的组织形态，对于这些机构，是否该全部纳入地方金融立法的调整范围？从现状来看，当前中央明确授权地方政府监管的地方金融组织，在类型上体现出了复合型的特点，既有从事贷款业务的间接性金融，也有从事直接融资的区域性资本市场。这种复合式的监管对象确定更大程度上是由历史因素形成，而并非中央制度设计下的产物。比如小额贷款公司，自 2005年开始在地方试点，后于 2008 年正式授权地方政府监管，更多体现出中央对既有监管现状的维持。在金融业发展日益多元的趋势下，出于防控和及时化解风险的需要，中央政府开始将一些新型的、不涉及吸收社会公众资金、风险影响范围较小的机构交由地方政府监管，作为中央金融监管的补充。从地方政府角度看，出于风险防范的目的，则是尽可能地将本辖区内涉及金融功能的类金融组织都纳入监管范围，以求风险的最小化。
我国地方金融监管权的对象、内容均由中央划定，赋予地方政府什么权力以及在多大程度的分权，以确保权力下放后能够有效实施，其中一个重要的考量因素即是地方金融监管机构的监管能力。倘若地方政府的监管能力不足以行使权力、管控风险，反而造成风险放大，影响全国市场秩序和金融稳定，就会失去分权的初衷。目前，地方政府在监管理念、监管能力上还存在着显著不足，这也是当前中央仅仅将部分地方金融组织交由地方政府监管的原因。
目前，国家对于新兴金融形式没有系统的基本制度设计，且对地方没有明确的授权，中央和地方的金融监管权力边界不甚清晰。若将诸如众筹、P2P等纳入省级地方性法规调整范围，现阶段恐与中央有关文件精神不符。我们认为，一部地方性法规不可能解决所有的问题。现阶段因为缺少国家授权，且地方政府及其金融主管部门在人力、资源、专业能力方面尚有欠缺，稳妥起见，《四川省地方金融监督管理条例》先将中央有关文件规定的属于地方监管的“7+4+X”类地方金融组织纳入调整范围。考虑到创新型金融业务的不可预测性，为了避免出现监管真空，给未来国家授权地方金融监管部门对P2P、股权众筹等新型金融业务进行监管留出操作空间，按照国家有关规定，四川条例在地方金融组织的定义中，增加了一个兜底性的内容，通过立法技术“等”的表述予以规范。
（三）关于监管体制
四川在地方金融立法过程中，有一种意见认为，条例把采取重大监管措施、实施处罚等行政执法权都规定到省一级，市、县政府没有任何监管手段，但同时又要求属地政府履行防范化解金融风险的责任，不合理。该意见认为，对于金融监管，该下放、能下放的权力要下放，权力和责任要匹配。但是，根据国务院《融资担保公司监督管理条例》和中央有关金融监管文件的要求，中央授权省级人民政府对相关地方金融组织承担监管职责，且不能层层下放到市县两级政府。为维护法制统一，实现有效监管，《四川省地方金融监督管理条例》规定，对于地方金融组织采取重大监管措施、实施处罚等职权均由省级地方金融监管部门承担。四川条例确立这样的监管体制，一是符合中央有关文件要求，二是有其现实合理性。
我国行政管理的一般形式是“属地管理、分级负责”，实践证明这种管理体制能最大限度的调动各级政府积极性，从而实现有效管理。但是，金融行业具有特殊性，金融领域更多的时候表现出“牵一发而动全身”的情形。因此，“属地管理、分级负责”的模式在金融行业未必最有效。“属地管理”会造成在省级行政区域内横向上存在实质性的监管权割裂，各市（州）、县（市、区）各自承担区域内的风险处置及非法集资防范的第一责任，守住不发生区域性风险、群体性-事件的底线，并不直接负有区域外的金融监管责任，区域间监管联动缺乏有效机制。由省级人民政府及其地方金融管理部门承担监管职责，可以在省级行政区域内建立起全覆盖的金融监管协调合作机制，可以避免省内各地方之间存在系统重复建设、信息不联通等问题。在省内建立起“纵向到底、横向到边”的“金融风险天罗地网”监测预警监管体系，实现对线上线下所有地方金融机构多业态、跨地域监测和动态穿透式监管。
但是，实际中不太可能实现仅由省级地方金融监管部门的几十名工作人员来实施对全省几千家地方金融组织的监管。且市、县级人民政府对于本地区经济社会稳定负有不可推卸的责任，应当在金融监管中承担一定的工作。因此，四川条例规定，市（州）、县（市、区）人民政府负责金融工作的机构承担对地方金融组织的日常检查、数据统计等工作，可以依法接受省人民政府金融主管部门委托开展有关行政处罚的具体工作。条例设置这样的监管体制既符合中央文件要求，又务实管用。
（四）地方金融立法规范的主要内容
地方金融立法应当规范哪些方面的内容？综观山东和河北的地方金融立法实践情况，两省各有不同考量。山东条例制定时，正值新型金融业态加速涌现，金融服务经济社会发展的功能日益得到体现的时期。因此，山东条例立足于金融服务经济社会、促进金融及相关行业发展、以适度监管安排维护金融稳定三个方面，对信贷融资、企业上市与发行债券、资产证券化、发挥保险业作用、培育发展地方金融组织、金融发展规划编制与实施、金融集聚区建设、互联网金融与金融创新、金融人才培养引进、金融中介组织培育、金融信息服务平台建设以及金融经营行为规范、现场检查、非现场监管措施等诸多内容作出了规定。河北条例制定时，地方金融组织非法吸储、集资的违法违规行为频发，急需严格地方金融组织的准入与监管，维护地方金融安全与稳定。因此，河北条例遵循积极稳妥、安全审慎的原则，落实地方金融监管责任，对金融监管机构的监督管理职责、监管对象、监管措施和地方金融组织经营规则作出了规定，明确了监管机构、有关部门、地方金融组织及有关人员的法律责任。
第五次全国金融工作会议和中央有关文件要求，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，明确授权地方人民政府承担对“7+4+X”类地方金融组织的监管责任。至此，地方金融监管部门的职责从“重发展”过渡至“发展与监管”并重。在此背景下，四川省地方金融立法在借鉴山东、河北等地方金融立法经验的基础上，结合地方金融发展和金融监管新要求，“强监管”和“促发展”并重。
在“强监管”方面，四川条例在立法过程中曾试图通过提高地方金融组织准入门槛的方式实现源头上从严监管的目的。但有意见认为，对于地方金融组织设立条件的内容，属于中央职权，地方立法应当慎重。因此，四川条例未涉及地方金融业务的准入条件和审批程序的相关内容。“严监管”体现在加强对地方金融组织的事中、事后监管，突出对地方金融组织的行为规范。一是重要的金融监管权限由省人民政府及其地方金融主管部门承担，市（州）、县（市、区）人民政府及其负责金融工作的机构承担日常检查、舆情监控及协助省级监管部门的工作。这样可以避免由于权限层层下放，而基层政府因为力量不足，导致监管失效的情况。二是加强与国家金融管理机构的沟通和协作，形成严密的监管网络，避免监管重叠和真空。三是明确非现场监管方式，省地方金融主管部门充分运用大数据、云计算等现代信息技术，加强监管信息的汇聚和共享，做好实时监测、统计分析、风险预警和评估处置等工作。四是明确现场检查和采取行政强制措施的方式和程序，为地方金融监管工作确立执法依据。在“促发展”方面，四川条例对金融发展规划编制与实施、金融集聚区建设、优化营商环境、培育中介服务产业、鼓励金融创新、加强金融信用环境建设、建立人才培养引进计划和奖励政策等诸多内容作了规定，从而推进国家西部金融中心建设，推动金融更好服务实体经济。
四、小结
地方金融监管立法，应当坚持依法立法、科学立法的基本原则。地方金融监管制度既要符合法律、法规和中央文件对金融工作的要求，又要符合本省的实际情况。四川条例在制定的过程中，充分借鉴了山东、河北两省地方金融立法的经验，同时又结合中央最新的文件要求，有取舍，有创新，积极审慎行使地方立法权。四川作为西部改革开放的高地，在西部其它地区尚无相应地方金融监管立法的状况下，四川省地方金融监管立法可以起到示范作用，通过发现立法及法律实施过程中的问题并加以改进，积累经验，为其他地方立法提供借鉴，从而推动整个西部地区经济的高质量发展。
[①]李有星，胡晓治，金幼芳，王琳等.中国民间金融市场治理的法律制度构建及完善研究[M].浙江：浙江大学出版社，序言部分。
[②]转引自李有星，胡晓治，金幼芳，王琳等.中国民间金融市场治理的法律制度构建及完善研究[M].浙江：浙江大学出版社，2018.291.吴旭莉.民间借贷案件证明过程之分析[J].现代法学，2014（3）：87-97.
[③]该文件指出：“省级人民政府金融监督管理职责和风险处置责任：承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动的监督管理职责。依法对本地区小额贷款公司、融资性担保公司、区域股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等机构实施监督管理，承担相应的风险处置责任。加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范。省级人民政府监管的重点是防范和打击金融欺诈、非法集资、非法证券期货活动等各类违法违规行为”。
[④]2017年7月全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，主要履行“发展”与“稳定”职责，其办公室设在央行。2018年3月13日，国务院机构改革报告提出，将组建中国银行保险监督管理委员会，并将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合。自此，我国金融监管形成“一委一行两会”的格局。
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