【专栏】陆岷峰：当前我国金融乱象治理的缘由、内容及对策
陆岷峰 · 零壹财经 2018-10-19 08:42:56 阅读：17410
作者：陆岷峰 南京大学经济学院博士后，北京大学经济学院访问学者。南京财经大学教授、硕士生导师、江苏创新发展研究院首席研究员，江苏省有突出贡献的中青年专家。
关于当前我国金融乱象治理的缘由、内容及对策研究
——基于改革开放四十年来金融整治经验与措施的回顾
一、引言
改革开放四十年来，我国经济建设取得巨大成就，综合国力不断提升，国际地位日益凸显。自2010年起，我国便已成为世界第二大经济体，GDP总量从1978年的3679亿元上升至2017年的827122亿元。经济的快速发展离不开金融的支持和配合，正如邓小平所说，金融很重要，是现代经济的核心，金融搞活了，一着棋活，全盘皆活。四十年间，我国金融快速发展的同时也为经济的发展提供了强大的支撑动力，然而由于多方面因素的影响，金融发展过程中催生出许多金融乱象，扰乱了社会秩序，影响了社会稳定。为有效遏制金融市场乱象，防范化解各类金融风险，2017年开始监管政策密集出台，据统计2017年至今，人民银行协同银保监会、证监会发布相关监管政策236个，其中包括163个监管文件和73个相关政策信息，不仅仅对银行、保险、证券等传统金融行业，更包括互联网金融等新金融展开专项整治。
银行业作为我国金融业的重要组成部分，在发挥自身作用的同时往往也是金融乱象的高发地。为整治银行业市场乱象，防止银行业金融风险蔓延，2017年3月，银监会协同各级监管部门开展“三违反”、“三套利”、“四不当”、“十乱象”专项整治活动，对同业、理财、票据和信贷等传统金融业务展开专项整治。仅2017年全年，银监会共作行政处罚3452件，处罚违规金融机构1877家，罚没金额29.32亿元。此番整治有效化解当前银行业的存量风险，银行理财、同业、资管业务规模有所下降，资金空转得到有效遏制。然而要想真正解决银行业存在的各类金融乱象，须从乱象的根源入手，为此，2018年1月13日，银监会发布《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（2018年4号文），深入整治银行业金融乱象。同时，证券和保险业也加大了整改的力度，2017年全年，证监会共作行政处罚224件，罚没资金较上年上涨74.74%，达74.79亿元，保监会仅2017上半年就对306家保险机构、447人实施行政处罚，罚没金额6369万元。为整治互联网金融乱象，2016年4月，国务院组织14个部委开展全国性的互联网金融专项整治工作，目前已取得显著成效：一是监管制度政策逐步完善。以P2P为例，银监会通过发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等合规政策，建立了网贷“1+3”（一个指引三个办法）的制度体系，弥补了制度政策的空白。在监管政策的高压态势下，整个行业加速出清，进入良币驱劣币的良性循环。二是行业总体风险水平显著下降。不具备经营资质的互联网金融机构被清退，违规业务被清零。自专项整治以来，已有5074家从业机构退出行业，4265亿元的违规业务被清零，行业风险得到有效控制。
可以说，当前的金融专项整治工作已取得阶段性成效，有效遏制了金融市场上乱象丛生、违法违规行为多发高发的势头，然而无论是银行、证券、保险等传统金融业，还是互联网金融等新金融，金融乱象生成的深层次原因并没有从根本上得到解决。2017年金融专项整治工作主要为存量风险的化解，这是金融乱象治理的第一步，2018年的监管治理则要更进一步，主要为解决各类金融乱象的根源。但当前，很多人对本轮整治如此大力度不理解，对整治方向与措施不是很清晰，这就有必要对改革开放四十年来金融乱象治理的历史进行回顾与总结，本文通过对1993-1994年和2010-2011年两次具有代表性的金融乱象治理工作进行总结，从中寻找对当前金融乱象治理的启示。
二、文献综述
（一）金融乱象的概述
“金融乱象”一词近来常常被提及，所涵盖的意思也一目了然，然而目前学界对其并没有统一的定义，金融乱象更多的带有金融监管政策的浓厚色彩，对其理解也得从监管政策的角度出发。2017年7月24日，金融乱象首次在中共中央政治局会议上被提及，会议指出“要深入扎实整治金融乱象，加强金融监管协调，提高金融服务实体经济的效率与水平”，这与以往会议“高度防控金融风险，加大惩处违规违法行为工作力度”的表述不同，表明中央部门将防控金融风险，维护金融安全防放在了更重要的位置。目前，国内缺乏对金融乱象概念、定义、含义方面的研究，现有的文献大多停留在发生领域、现象、表现、影响因素等层次上。金融乱象最初发生在银行、保险、证券等传统金融业，如银行理财业务（刘明勇，2018）。民间金融乱象（李涛，2017）也屡禁不止。随着新技术、新业态的产生，国内出现了一些游离于监管边缘的非银行机构金融乱象，包括互联网金融乱象、非金融机构乱象和非银行业金融机构乱象（张家华，2017）,这些领域也是近年来金融乱象治理的重点。因此，金融乱象可总结为非法金融机构、非法金融活动以及金融机构的非理性经营行为（中国电子银行网，2018）。
（二）金融乱象的根源
现有文献对金融乱象根源的研究主要分为两种，一种是以宏观经济为视角，探索金融乱象生成的本源。从经济金融体系看，中国金融市场缺乏完善的信用体系以及与之相应的法律和司法制度，中国金融市场的信用完全由政府担保或隐性担保。政府、企业以及个人都有强烈的动机使用公共性的金融市场，甚至滥用金融市场。中国金融市场从业者和监督者在现代精巧金融市场的理论、观念和中国精致利己主义精神影响下，在制度安排、法律设立、政策制定等上会过度使用现有的金融体系，最终导致金融既不服务于实体经济，也不服务于绝大多数人的利益，成为少数人谋取暴利的工具（易宪容，2017）。从金融危机和金融风险生成的角度看，金融乱象的本源是信用过度扩张或说信用扩张超过了其可能性边界。中国在走向市场化经济之路后，金融市场体系变成了一种公共品，使用者获得收益的同时让整个社会承担了使用成本，我国政府、企业及居民都希望通过金融市场来谋取利益，因此导致信用快速扩张(易宪容，2018)。此研究方法从金融运行的机理出发更好的解释金融乱象生成的深层次原因，目前该类研究比较稀缺。本文以此为基础，结合信用扩张机制的运行机理，对该方法进行了补充完善。另一种是对不同领域的金融乱象根源单独展开研究。此研究方法的优点在于针对性更强，原因分析更深入，但缺点也很明显，研究结果不具普遍适用性。我国学者对不同领域的金融乱象根源分别展开研究，如互联网金融乱象（潘锡泉，2016）、中国式民间金融乱象（李涛，2017）、企业投融资乱象（封北麟，2018）等。我国金融乱象发生的领域较多，目前的研究并没有覆盖所有领域。
（三）金融治理
金融治理（financialgovernance）和金融乱象作为一对矛盾始终贯穿在经济发展过程中。金融治理主要是指通过金融市场的规则、制度和机制，对金融活动等进行有效管理。我国由于现代金融体系建立较晚，在金融治理方面的研究远没有国外研究深入。本文主要对金融治理与金融稳定间关系、金融市场不当行为的治理和金融监管治理三方面进行文献回顾。金融治理与金融稳定之间的关系是间接的。公司没有义务追求金融稳定，除非有明确的法律法规。然而，如果大公司，尤其是大的金融机构不追求金融稳定，会引起并导致系统性金融风险的蔓延（IuliaLupu，2015），政府部门须重视金融治理的作用才能有效预防金融风险，维护金融稳定。DouglasCumming，SofiaJohan和RejoPeter（2018）通过综述的方式回顾总结了金融市场机构、治理、代理成本、不当行为等方面的最新文献，肯定了这些文献在审计、董事会、所有权、市场监管等不当行为和治理研究方面作出的贡献。自上世纪90年代中期以来，全球都在努力通过架构和治理的改进来提高金融监管的有效性。DonatoMasciandaroa，RosariaVegaPansinib和MarcQuintync（2013）使用了一个关于102个国家的监管架构和治理的新复杂数据库和金融监管赫芬达尔?赫希曼(FSHH)和央行监管份额(CBSS)指数两个新的指标来评估监管制度，系统地分析了强化监管、减少央行干预和改善监管治理三种主要措施的作用，发现监管整合和监管治理两种监管特征与弹性呈负相关，而央行参与监管没有产生显著影响，即监管设计的微观特征自动产生宏观最优结果的条件还远未确定，从而与危机前普遍接受的观点相矛盾。
（四）金融乱象治理措施
金融治理已存在深厚的理论基础，但金融乱象的治理必须做到与实情相结合。就当前金融乱象看，法治不完善是重要原因。我国金融法治不足主要表现为某些领域法律法规存在空白或需要细化、监管机制存在不足、违反责任追究不到位。因此，推进金融乱象治理须树立从严监管和全面监管的理念、弥补金融监管法治短板、完善金融监管机制建设和强化从严执法和监督问责（王深德，2018）。从金融准入角度看，金融混业经营大背景下，分级、分散的金融牌照审批体制已经不能满足金融发展的需要，金融混业经营的趋势和互联网金融业务涉及多个监管部门的新特点使得金融乱象频发。应对此情况，监管当局应向混业监管思维转变，构建集中统一的金融牌照监管体制（陆岷峰和李蔚，2018）。对于互联网金融的治理需注重金融监管的作用。互联网金融的监管必须遵循四条原则：无论线上、线下必须统一监管标准；互联网金融企业必须坚持平台职能，坚决抵制通过资金池搞期限错配；提高风险标准，实行资金托管；每个业务类型必须有相应的监管部门对应监管。面对金融混业经营的新趋势和互联网金融业务涉及多个监管部门的新特点，监管部门强化监管责任的同时应做好严格的准入管理（谢卫，2016）。
从现有文献看，学界对金融乱象没有统一定义，金融乱象是由复杂的社会现象构成，很难制定同一标准。目前，国内对金融乱象产生领域、表现形势、金融治理及金融治理措施均有较深的研究，对金融乱象治理的研究从法治、监管、金融准入等多方面提出建议，对我国金融乱象的治理工作有较强的指导。但已有的研究成果仍存在三个方面不足：一是金融乱象早已有之，且屡禁不止，金融乱象反复出现的原因何在？二是对因金融技术出现而带来金融变化的新业态研究还不充分。三是创新带来的金融监管政策的迟缓效应有待进一步研究。基于以上原因，有必要立足于改革开放四十年来金融整治取得的成就，对上述问题进一步进行深究，这既是对四十年金融监管工作成效的总结，更是对新形势下，金融整治经难验的借鉴，有利于提高当前的金融整治效果，构建金融长期稳定发展的长效机制与体制。
三、金融乱象的界定及当前形势
（一）金融乱象的界定
“金融乱象”不是一个新词，但目前并没有明确、统一的定义，主要在于金融乱象是一个集合的概念，产生乱象的金融领域较多且不同领域的金融乱象的表现、特征等都存在很大的差异，因此很难作出统一的定义。为此，收集和整理各个金融领域的乱象，从它们的表现形式、社会影响、产生原因等多方面进行比较和总结，将金融乱象定义为：金融活动中违法违规行为导致金融风险暴露、将风险传导至社会多个部门并引起社会混乱的现象的统称。该定义具体包含三层含义：（1）金融从业人员违法违规行为是金融乱象产生的直接原因。从各金融乱象总结的结果来看，违法违规行为是金融乱象的直接诱因，但不是金融乱象产生的根本原因。（2）金融乱象的传导机制是金融风险。风险特征是金融活动的一般特征，违法违规行为加剧金融风险的同时将金融风险蔓延至其他部门，风险的积聚最终引发金融乱象，所以金融风险是金融乱象的传导机制。（3）金融乱象是社会现象。金融乱象是金融风险的外表象，是由潜在的、无形、不确定的金融风险具象化为具体的、真实的、确定的社会现象。
金融乱象的界定主要基于如下四点要求：其一、引发金融乱象的原因是金融从业者或金融机构的违法违规行为。其二、金融风险是金融乱象的内化特征，即金融乱象的本质是金融风险的暴露与蔓延。其三、金融乱象则是金融风险的外化表象。金融乱象是具体、真实、确定的社会现象。其四、风险在各部门的影响较大，造成了社会秩序一定程度的混乱。基于以上要求，本文选取了1993-1994年和2010-2011年两次金融乱象时期作为参考，一方面是这两时期的金融乱象影响深远，另一方面是政府在应对两次金融乱象时具有较强的代表性。
（二）当前金融乱象面临的内、外部环境
1.外部环境
自2008年美国次贷危机以来，美国及全球经济增长的放缓给全世界各国的经济带来不小的压力，如图1为世界与美国的GDP增长率。美国及全球经济增长的放缓对中国经济的影响同样不可小视，其中最主要的是对出口的影响。“出口、消费、投资”作为拉动我国经济发展的三驾马车，对我国经济发展的作用不言而喻。2015、2016两年我国货物贸易进出口总值连续两年下降，直至2017年我国货物贸易进出口总值才扭转局势，2017年总值为27.79万亿元，比2016年同期增长了14.2%。出口增长下降一方面引起我国经济增长一定程度上的放缓，另一方面，由于社会劳动力的需求小于供给，将使整个社会的就业压力增加。同时，中国将面临更加严峻的汇率风险和资本市场风险。
图1：世界、美国的GDP增长率
外部整体环境给我国经济环境带来重要影响的同时，不确定因素也将影响着我国经济整体环境，如中美贸易战带来的影响，加速了中国制造业向东南亚转移的速度，减少外企在中国的投资，中长期会严重损害中国的实体经济。中美贸易战还造成我国股市的巨大波动，影响了我国社会的稳定。
2.内部环境
国内经济面临下行的压力，GDP增速自2010年以来持续放缓，我国经济由高速发展转向中高速发展。就目前的形势而言，当前的货币政策和利率都存在偏紧和偏高的情况，再加上从2017年开始的严监管政策，金融去杠杆到实体经济去杠杆、去产能、去库存，国内经济发展、企业经营运营面临巨大的压力。但2018年一季度GDP顶住了经济下行的压力，据国家统计局资料显示，2018年第一季度国内生产总值198783亿元、同比增长6.8%，增速与去年四季度持平。
货币政策和流动性趋势可通过M1和M2的增速变化来判断，如图2是2010-2018一季度M1、M2增速的变化情况。M1能反映居民和企业资金松紧变化，2015-2017年我国M1增速保持在10%以上的高速增长，至2018年一季度M1增速降至7.1%，与我国当前紧张的流动性情况相符合。M1/M2的比值反映财富流动效率以及消费需求情况，从数据看从2015-2017年，M1/M2值不断提高，表明财富流动效率的不断下降，以及消费需求的不足，至2018年一季度该情况有好转。
图2：2010-2018一季度M1、M2变化情况
（三）当前金融乱象的主要表现
1.金融同业和理财市场乱象
近年来，金融机构理财纠纷案件发生的频率明显提高。不难看到，由于金融机构同业和理财业务迅速发展，相关政策制度尚未健全，金融机构同业和市场乱象丛生。目前，理财市场存在发行主体多元、理财产品利息较高、违规代销、刚性兑付、承诺保本、销售误导、投向不明等问题，有较大的系统性风险隐患。同业市场方面，部分金融机构过分依赖批发性的金融同业资金，资金大进大出，负债稳定性下降、成本上升，产品多层嵌套、结构复杂。信托市场也乱象不断，巨额资金池项目爆仓违约引发社会震荡，银行非法通过信托通道开展违法违规业务。图3是商业银行同业拆借和质押式回购总量，从中可以看到商业银行质押式回购从2012年起便开始不断上涨，同业业务在2013-2016年爆发式增长，同业业务的暴增也催生了其中金融乱象的丛生。从2016年整治开始后，同业和理财市场乱象得到初步控制，2017年商业银行质押式回购增速下滑，同业拆借规模下降明显，专项整治带来明显的积极效应。
图3：商业银行同业拆借和质押式回购总量
2.产融结合与资本运作乱象
近年来国内涌现出一批实力雄厚的金融控股集团，通过参股和投资入股的方式控制了国内许多金融机构。在缺乏有效政策监管下，这些金融控股集团利用旗下的金融机构进行募集资金，通过资本运作将大量金融资源投入到房地产市场、资本市场和境外投资市场来谋求利益，这样的行为不仅占用了大量经济资源，造成严重的资源浪费，还阻碍了实体经济的健康发展，助长金融脱实向虚，破坏了金融市场的秩序。产业资本和金融资本的结合本是为了互相补充、互相优化，促进企业高效发展，而有些实力雄厚的金融控股集团通过投资入股或收购上市公司股权的方式进行野蛮收购，积聚了大量潜在的金融风险，严重影响了社会的稳定。据上交所数据显示，2017年上半年，上交所共作出11份公开谴责，公开谴责数量较去年同期增加50%，19份通报批评，33份监管关注决定，涉及33家上市公司，共处理79名董监高，15家股东等合计96人次。
3.互联网金融乱象
随着互联网技术和移动通讯技术的快速发展，互联网金融也迎来了飞速发展的黄金期。互联网金融凭借其覆盖范围广，参与方式简单、便捷等优势迅速打破了传统金融在时间、空间上的限制。互联网金融发展普惠金融，为广大群众提供金融服务的同时也存在诸多问题，如欺诈、虚假操作、投资者利益保护、信息安全、信用风险等问题。由于监管政策缺少和监管滞后问题，导致我国互联网金融乱象丛生。图4为2017年4月-2018年3月新增P2P网络借贷问题平台数量及趋势，2018年6月以来的P2P暴雷潮严重影响了社会的秩序和稳定。
图4：新增P2P网络借贷问题平台数量及趋势
4.地方建设投融资乱象
当前我国通货膨胀、国有企业体制僵化、地方政府债台高筑等现象离不开地方建设投融资乱象的影响。地方政府的投融资离不开金融企业的参与，金融企业通过各类金融工具，在资本运作下，为地方政府部门规避法律法规的约束，通过层层嵌套帮助地方政府违规举债，变相融资。地方政府部门通过这样的方式既加快地方建设，提高当地经济发展的速度，也增加自身的政绩。金融企业帮助地方政府隐藏巨额负债可以获得巨额收益，且通过捆绑地方政府和国有企业，能实现“无风险”经营，若出现坏账等情况，金融机构负责人自身无需担责。正是由于利益的纠葛，金融企业参与到地方政府的违法违规投融资中引发地方建设投融资乱象。地方政府变相举债和违法违规融资的主要资金来源是银行理财和信托、证券等非银机构开放的各类非标类资管计划，通过这些非标类资管规模可大致判断地方政府隐性债务规模。我国各类非标类投资总规模为35.975万亿元，这些非标类资产投资到地方政府融资平台的比例大约为16%-26%，大致预测我国地方政府隐性债务大约为5.756-9.354万亿元，可见我国地方政府隐性负债的规模之大（封北麟，2018）。
5.非法金融活动及非法金融机构
随着民间金融逐步发展壮大，一些民间借贷公司、理财公司、投资公司在没有金融牌照下，通过网上销售、打电话、发传单等方式开展非法金融活动。许多非法金融机构以高回报作为诱饵，进行欺诈活动。每年我国电信诈骗案件数量以20%-30%的速度增长，自2016年以来已破获电信诈骗案件11.9万起。违法违规的校园贷、现金贷、暴力催收、高利贷等问题与这些非法金融机构密不可分。这些金融传销、金融诈骗、非法集资活动花样繁多，屡禁不止，且影响范围大，影响恶劣。我国政府部门高度关注，积极开展各类投资人教育活动，加大力度打击各类违法犯罪行为，取得不错成效，据统计，2017年全国新发5052起非法集资案件，涉案金额高达1795.5亿元，较去年同期分别下降2.8%和28.5%。
四、改革开放四十年来金融治理工作的回顾与总结
（一）改革开放以来三次大的金融乱象整治比较
建国以来，我国经济体制按照市场化程度为标的大致经历了三个阶段。第一阶段：1949-1978年计划经济时期；第二阶段：1979-1992年有计划的商品经济时期；第三阶段：1993至今的市场经济时期（王娇君，2012）。改革开放前，我国经济体制属于高度集中的计划经济体制，当时的金融整治没有可比或借鉴意义。考虑到金融乱象在主要问题、表现形式、治理措施及特点等方面的代表性，本文选取改革开放后1993-1994年、2010-2011年两次大的金融乱象整治与2016至今的金融专项整治进行分析比较。
1.金融乱象产生的背景
从经济金融体制看，1978-1993年我国处于有计划的商品经济时期，1993年开始逐步向市场经济过渡，随后几年处于两种经济体制转变的过渡期，如今我国市场经济体制结合我国国情逐步得到完善。四十年里我国开放的现代金融体制也逐步建立，1978-1994年间，以国有商业银行、股份制商业银行、城乡信用合作社为主的银行系统和以证券、保险、信托等为代表的非银行系统逐渐完善，形成了我国独立于财政的多元化、系统化、专业化金融机构体系。1994-2003年间，新金融监管体系成型，银、保、证监会以及其他自律性金融组织构成的监管体系结束了人民银行“一家独大”的情形，新监管体系与之相比职责分明，分工细致。2004-2010年，国有商业银行进行企业化改造，我国金融体制加速市场化。
从外部环境看，1993-1994年，受多方面因素影响我国对外开放程度有限，还未能完全融入全球化的市场经济环境中，直至2010年我国正式加入WTO，我国对外开放进入全新的阶段，到2010-2011年，我国对外开放程度有明显的提升，全球化对我国经济发展的影响不断加剧，无论利率、汇率的变化还是货币资金的流向都变得更加的复杂。同时，外部环境的不确定性也不断增加。当前的中美贸易战中特朗普的贸易保护主义有反全球化的趋势，贸易战严重影响我国出口，导致我国股市出现大幅度震荡，影响了经济社会的稳定。
从内部环境看，从1992年开始，国内投资热情空前高涨，货币被动大规模超发，而资金却没能均衡的投向社会各方，导致生产资料和农产品供给相对不足，在过度的投资需求影响下，1993年国内通货膨胀一度高达30%，1994年国内25%的消费品、生产资料价格同步上涨。到2010年，由于前期投资过度，货币增长幅度过大，为降通胀，央行采取紧缩政策，自2010年四季度开始5次加息，10次上调存款准备金率并扩大准备金存款上缴基数，流动资金紧张导致银行业乱象开始凸显)。如今，我国国内经济下行压力持续加大，贸易和投资低迷，金融杠杆率居高不下，实体经济不振，金融脱实向虚严重，经济面临结构性调整和去杠杆的双重压力。同时，互联网技术与移动通信技术的发展也带动了新业态的蓬勃发展。
三次金融乱象发生的背景存在共同点。其一、货币投放过多，信用过多扩张引起的高通胀。通货膨胀的表层原因是供需上的失衡，其深层次的原因是经济结构的失衡。在政府开始收缩流动性时，因经济过热而被潜藏的金融风险就开始暴露出来。其二、地方投资过热。过去几十年中，地方政府基建是推动国内经济快速发展的重要动力。在此过程中，存在着诸多乱象，主要表现为金融企业参与地方建设的投融资乱象。
2.金融乱象的主要问题及表现
1993-1994年期间的金融乱象主要表现为银行存款吸收困难、通胀严重、民间借贷和高利贷泛滥、非法集资、银行间违章乱拆借现象普遍、部分地区房地产过热等。2010-2011年期间的金融乱象主要表现为银行理财产品爆发式增长；存款紧张，月度大幅波动，总体增长乏力；表外资产增长迅猛；民间融资爆发式增长，影子银行泛滥；银行间市场利率脉冲式新高，银行资金极度紧张；票据业务违规频现；融资平台个案风险渐现等(罗毅和肖立强，2011)。2016至今的金融乱象主要表现为金融同业与理财市场乱象、产融结合与资本运作乱象、互联网金融乱象、地方建设投融资乱象、非法金融活动与非法金融机构。
通过文献回顾可以发现，1993-1994年、2010-2011年和2016年至今的三次金融乱象在主要问题和表现上有许多相似之处，具体来看包括过度投资、民间融资和高利贷泛滥、房地产热、高通胀、银行乱拆借等。这些金融乱象作为历史问题，在我国经济发展中反复出现，与我国的基本国情息息相关。如民间融资和高利贷泛滥，主要问题来自我国小微企业“融资难、融资贵”问题，由于我国金融服务覆盖面不广，长尾用户享受不到正规金融机构提供的金融服务，金融需求得不到满足只能转向民间借贷和高利贷。炒房热、过度投资、银行间乱拆借现象也是由来已久，这些乱象可以总结为金融机构或投资者对利益的过度追求。随着技术革新，环境变化，我国衍生出许多金融新乱象，当前备受关注的互联网金融乱象正是随着互联网技术革新与普及产生的，1993年互联网在中国还只是萌芽阶段，2010-2011年间互联网融资平台还是个案发生，而仅仅自2018年6月网贷行业暴雷潮以来，短短两个月内就有200多家网贷平台炸雷，受害群众数百万，涉及资金数百亿，造成社会秩序的混乱。
3.金融治理的措施及特点
1993年，为应对社会通胀高，投资严重过热的局面，政府于6月下发《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（又称宏观调控16条），主要运用经济手段，并配合以行政和体制深化改革。2010年，面对货币高速增长、投资高涨和高企的通货膨胀，政府通过房地产调控、控制地方政府投资过快、收紧货币的方式有针对性的宏观调控。银监会、证监会、保监会陆续出台《流动资金贷款管理暂行办法》等一系列文件，规范金融市场秩序。2017年，国务院设立金融稳定发展委员会，人民银行牵头各金融监管部门发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》文件，着力统筹金融监管，银保监会、证监会发布《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（银监会[2017]4号）等一系列规章制度。针对互联网金融乱象，国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》等文件，全面部署互联网金融风险专项整治工作，各省市金融办根据当地情况也陆续出台相应的互联网金融专项整治办法。
政府部门在三次大的金融乱象整治时的应对很有针对性。无论是1993-1994年政府对高通胀，投资热的整治，2010-2011年政府对货币增长的宏观调控，还有此次整治中政府对同业和理财业务，互联网金融专项整治，都可以看出政府在治理过程中的针对性。金融乱象往往涉及到混业经营和混业管理的问题，政府部门在应对金融乱象时能统筹兼顾各个部门，高效解决各种金融乱象问题。然而，几次金融治理措施也存在着明显的不同。1993-1994年和2010-2011年的两次整治中，政府部门在解决各种金融乱象时主要运用经济手段，并配合以行政和体制深化改革。（罗毅和肖立强，2011）而在2016年至今的金融乱象治理呈现出鲜明的特点。第一、继续用好经济手段，发挥市场对宏观经济的调节作用。货币政策和财政政策是市场经济调节中重要的手段，金融治理需尊重市场规则，发挥市场在资源配置上的作用。第二、加大行政手段力度，纠正市场扭曲。许多金融乱象是由于市场资源分配扭曲造成的，就如当前的房地产市场，房价居高不下，调控效果甚微，甚至“越调房价越高”。在此情况下，经济手段很难发挥其作用，此番房地产整治，我国政府部门明显加大了行政手段力度。第三、合理预期管理，引导市场走向。2018年7月31日，中共中央政治局会议上提出“坚决遏制房价上涨”，明确了中央调控房价的态度，合理引导市场对未来房价走势的预期，配合强力的调控政策，基本实现遏制房价上涨势头。第四、金融监管也注重市场约束发挥的作用。传统的金融监管方式效率低，成本高，效果差，当前金融监管部门积极拓宽监管渠道，更加注重市场约束发挥的作用，引导市场约束机制对金融监管的积极作用。这些方法对当前金融乱象的治理都起到了促进作用。
4.金融治理成效
1993-1994年，2010-2011年的金融治理均取得良好效果，有效遏制住金融乱象蔓延的趋势，防范化解隐藏的金融风险，维护了社会秩序，维持了社会稳定。总体来看，金融治理与改革对我国经济发展、金融制度建设等发挥重要作用。通过改革开放以来几十年的努力，我国金融体系、法律和司法制度得到完善，走上了一条具有中国特色社会主义的市场经济道路。同时，综合国力显著提升，GDP从1978年的3679亿元增长至2017年的827122亿元，增长了数百倍，GDP多年保持在10%以上的高速增长。
（二）对两大金融乱象整治行动的总结
经过多方努力下，我国两次大的金融乱象整治都取得了不错的成效，金融乱象问题得当了很大的解决，基本实现经济的“软着陆”。但有些金融乱象反复出现，可见这些金融乱象未能从本质上得到解决，只是缓解了一些“症状”。金融乱象早已有之，且屡禁不止，金融乱象反复出现的原因何在，即金融行业的逐利性到底是什么？通过对1993-1994年和2010-2011年两次金融治理梳理可以将金融的逐利性总结为：市场经济条件下，金融机构为不断寻求利益最大化，试图绕开监管红线获取超额收益引发创新无边界的企业本性。金融机构试图通过科技创新、业务创新、模式创新等方式绕开法律边界进行获益而造成的对社会其他资源的践踏。具体来看包含两点：
（1）利益最大化冲动下造成的金融市场过度使用。在1979年中国改革开放前中国主要是计划经济而不是信用经济，因此不存在信用过度扩张，但从1979年改革开放之后，中国开始走向市场化经济之路，金融市场体系变成了一种公共品，使用者获得收益的同时让整个社会承担了使用成本，类似于“公地悲剧”与“羊群效应”的结合，当前中国的政府、企业及居民都偏好于过度使用当前中国的金融市场来谋取利益。
（2）利益最大化冲动下引发的创新无边界。金融创新的发展在推动金融发展的同时，也造成了金融监管的难度，一方面是由于法律政策的缺失导致的监管不足，另一方面是因金融技术出现而带来金融变化的新业态研究不充分导致的金融监管滞后。在利益最大化冲动的驱动下，过度创新往往造成了资本套利和规避监管的工具，违背了金融创新以创新驱动金融发展的本源。
除了反复出现的金融乱象之外，仍出现许多新表现形式的金融乱象，尤其是在最近几年里以互联网金融为代表的新金融。以互联网金融代表的新金融的发展是基于互联网技术和通信技术，1993-1994年，互联网在我国处于萌芽阶段，通信技术更要不用说，那时还处于“大哥大”的年代。到了2010-2011年，虽然互联网已经得到快速发展但通信技术仍处于“诺基亚”的年代，智能手机刚开始面向市场普及。此后的几年里，迎来了通信技术的飞跃式发展，也是以金融科技为基础的新金融飞跃式发展的时期。至此，可以总结出两点结论：（1）新技术的出现带来金融新业态。互联网技术和通信技术是新金融发展的基础，两者缺一不可。我国互联网金融正是在2011年后互联网技术和通信技术通通成熟后才迎来快速发展。（2）金融技术的应用发展速度与新业态的发展速度是匹配的。我国自2011年智能通信技术面向市场后，智能通信技术应用发展速度与新业态的发展速度都呈现惊人增长。金融技术与新金融业态的快速发展也引发对金融监管研究的思考，当前互联网金融乱象表明了目前我国对因金融技术出现而带来金融变化的新业态研究并不充分，导致金融监管缺位，这就有必要对创新带来的金融监管政策的迟缓效应进行研究。
创新带来的金融监管政策的迟缓效应主要包括：一、当金融技术出现创新时，正确将其运用到新业态上需要一定的时间。二、对于刚出现的新业态的监管，监管者需要一定的时间充分研究后才能制定出合理的监管政策。三、政策执行后需一定的时间通过传导机制最终传导给目标。
总结发现，应对当前金融乱象需做到如下五点：一是必须从金融行业的逐利性出发，才能从源头上根除金融乱象。二是充分研究因金融科技出现而带来金融变化的新业态。新技术和金融新业态的出现对监管者，监管制度，监管方式，法律司法体系等都提出了新的要求，提高了监管难度。三是充分考虑创新带来的金融监管迟缓效应，尽快转变“早介入、早监管”的思维。四是经济手段与行政手段应协调有度，互为补充。既要发挥行政手段的干预作用，也要发挥市场导向作用，疏通经济政策的传导机制，增强中央货币政策的调控能力。五是及时预警、有效防范金融乱象，建立金融乱象治理长效机制。金融乱象的治理属于系统性工程，这就要求必须建立规范，有序，稳定，有效的长效机制，在金融乱象的处理上既能做到防范预警，又能做到及时化解。
（三）金融乱象产生的根源分析
1.不健全信用体制下的信用过度扩张
金融乱象作为金融风险和金融危机的重要表现形式，其根源与金融风险和金融危机一样源于金融领域信用过度扩张，反映在实体经济则为过度负债。在1979年改革开放前我国主要是计划经济而不是信用经济，因此不存在信用过度扩张，但从1979年改革开放之后，中国开始走向市场化经济之路，金融市场体系变成了一种公共品，使用者获得收益的同时让整个社会承担了使用成本，类似于“公地悲剧”与“羊群效应”的结合，当前中国企业及居民都偏好于过度使用当前中国的金融市场来谋取利益，而政府希望通过信用扩张的方式来刺激经济发展，据统计截止2017年6月，我国政府部门杠杆率为45.7%，非金融企业部门杠杆率163.4%，居民部门杠杆率46.8%，我国社会整体杠杆率处于较高的水平。直观理解信用扩张机制，即广义货币=基础货币×货币乘数，央行的货币政策正是基于基础货币量和货币乘数的宏观调控。然而随着金融业务不断创新，表外业务不断扩张，传统的货币层次划分难度加大的同时，货币流通速度下降，货币乘数上升，信用不断扩张。外界因素对信用扩张机制的运行影响逐渐加大，导致央行的货币信贷政策传导不畅，对金融信贷的调控变得越发困难，政府部门缺乏合理约束信用过度扩张的机制。图5为2008年3月-2018年3月我国发行的基础货币与货币乘数情况，从中可看出，基础货币量与货币乘数整体不断提升，广义货币总量持续上升，社会整体杠杆率不断加大。
图5：基础货币与货币乘数的变化趋势：2008年3月-2018年3月
2.金融背离服务实体经济的本源
金融产生于实体经济，两者共荣共生，无法分割。缺少货币金融充当的交易媒介、流通手段等基础功能，实体经济无法发展；而金融自身并不创造价值，脱离了实体经济，再繁华的金融表象也只是“泡沫”。金融服务实体经济的本质是充分发挥资源配置的作用，就目前国内现状来看，金融起到的市场资源配置作用有限，投资人和银行将大笔资金投入银行、基金、证券、P2P等理财产品和以房地产为代表的虚拟经济，与中小微企业贷款难的情景形成了反差，这背后表现出的是实体经济的疲弱态势，实体经济投资收益率的持续下滑。当前颓势下实体经济的未来也引人担忧，金融资本流向实体经济中间环节增多，流通成本不断提高导致金融无法充分发挥中介功能，资源分配效率不断下降，表现为社会平均融资成本居高不下。我国中小微企业贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量，但获得的金融服务与其作用严重不匹配，“融资难，融资贵”问题将进一步限制我国实体经济的持续发展。同时，沉重的赋税进一步压缩了我国企业的利润空间，2019年1月1日起社保改由税务部门统一征收又将给各企业沉重的负担，我国企业面临的生存环境令人堪忧。无论是在理财与同业市场，还是在互联网金融领域，金融乱象丛生的根本原因是各经济主体过分追求高收益，而忽视了实体经济的发展，导致金融对实体经济疏远化（李扬，2017）。如图6为上市股份银行对公贷款的投向，从图中我们可以看到房地产和金融业贷款资金占比分别为21.18%、14.5%，是上市股份银行对公贷款最高的两个行业。一般把房地产和金融业看作是虚拟经济中的代表性行业，两行业的对公贷款合计占比达35.68%,足以反映处当前资金流向的现状。“金融活，经济活。金融稳，经济稳。”，金融与实体经济只有互相支持才能形成良性循环，促进双方共同发展。结合当前实体经济的状况和面临的经济环境看，实体经济发展困难是不争的事实，金融无法扎根实体经济，必然导致资金脱实向虚恶化，金融乱象的丛生。
图6：2017年上市股份银行对公贷款行业分布
3.利益驱动下的金融创新无边界
金融创新原本的意图是将新的科技融入到金融的运用中，金融科技的运用一方面能突破传统金融行业时间、空间上的壁垒，提供跨区域、全天候的金融服务，另一方面金融科技能对传统金融业务进行流程改造、模式创新、服务升级，这使得金融服务覆盖面更广，服务更全面。因此，金融创新既包括科技创新，又包括金融产品创新、市场创新和制度创新等。金融创新是金融发展的推动力，金融创新提供了金融服务全面升级的动力。然而，自身利益的最大化是整个西方经济学的基础，因此不缺乏这样的“理性人”，在利益的驱使下通过金融创新来规避政策监管，进行套利活动，尤其是游走于监管灰色地带的伪创新，严重危害了金融秩序的正常运转。金融创新的发展在推动金融发展的同时，如果进行错误的运用也增加了金融监管的难度，一方面是因金融技术出现而带来金融变化的新业态研究不充分导致的金融监管滞后，另一方面是由于金融创新带来的监管成本增加。在利益最大化冲动的驱动下，过度创新往往造成了资本套利和规避监管的工具，违背金融创新以创新驱动金融发展的本源。
4.金融监管未能形成有效的约束
金融监管是保证行业合规发展最直接、最有效的方式，然后由于存在主观和客观方面的原因，金融监管未能对行业内乱象形成有效的约束。主观原因主要指监管者的监管思维。“秋后算账”是我国政府部门在处理人或事时存在的政治态度，我国政府部门对金融业的监管业也存有“秋后算账”式的政治思维模式。对于新出现的事物或苗头放任不管，等到金融乱象产生，箭在弦上不得不发时才进行深入整治，“算总账”。这样的思维模式存在着诸多弊病。一是未能发挥政府积极的引导作用。当出现新的金融创新或金融业态时，政府应该积极研究，若该金融创新或金融业态呈积极正面的态势，政府部门应发挥鼓励引导作用，加大对该金融业态的支持。若该金融创新或金融业态呈消极反面的态势，政府部门应及时纠偏，发挥纠正引导作用，将其引导向正面的方向，或及时进行整改或叫停。二是政府部门对新的现象、新情况未能做到及时跟进，有效监管。当金融业出现新情况，新现象时，政府部门往往没有做到及时跟进，规范其正确发展。等到想对其进行治理时，往往已发展到一定的规模，既增加了监管的成本，也影响了正常的金融秩序。客观原因指客观因素造成的监管不利。客观因素是多方面的，主要包括：（1）金融监管体系不完善。一方面是我国金融监管法律与司法体系不完善。目前国内还不存在发达的金融市场，完善的信用体系和与之相匹配的法律、司法体系，而成熟完善的法律、司法体系是保障金融合规发展的基础。另一方面是我国监管制度不完善，当前我国监管制度、监管模式存在着监管上的漏洞和短板，监管重叠和监管空白并存现象严重，无法满足金融监管的要求。（2）监管信息不对称。由于监管机构在获取金融机构信息时存在的一定的成本，监管方往往无法获得金融机构全部的经营活动信息，导致监管机构在监管过程中往往处于劣势地位，对金融机构的监管存在一定的盲区。（3）金融创新带来的监管难度的提高。随着金融科技，业务模式、金融产品的不断创新，提供的金融服务越来越复杂多样。同时打着创新旗号，游走于监管灰色地带的伪创新也无形中提高了监管的难度。（4）混业经营趋势带来的跨业监管成本提高。由于业务边界的模糊，混业经营的趋势越来越明显，当前金融产品间的功能不断加强、不断融合，不同的金融产品可能具有相同的金融功能，这导致金融监管获取信息的难度加大，一些违法违规的金融业务也变得越来越隐蔽，监管部门的监管成本提高。
五、构建金融治理长效机制的战略构想
目前，金融乱象虽然形式、内容等有所不同，但整治的原理应当基本相当，即始终抓牢金融监管的牛鼻子不放松，不断根据金融的新形势、新特点，有针对性的构建确保金融规范运行的有效、长效机制。对此，在总结改革开放四十年来金融整治经验和教训的基础上，结合我国当前的金融治理形势，提出构建金融治理长效机制的战略构想。
1.坚持严监管、强监管不松懈
金融行业的逐利性决定对于金融监管必须始终坚持强监管、严监管，任何时候都不能放松。坚持严监管、强监管不松懈，应做到如下三点：第一、立法要严。监管政策、法律法规是保证坚持严监管、强监管不松懈的基础。首先，要完善信用体系，健全法律法规，建立发达的金融市场，确保进行监管时能有法可依。其次，制定行业规范性法律文件时应秉持不阻碍行业正常发展的情况下，监管政策越严越好的原则。政策法规相当于行业不得触碰的红线、底线，只有底线够高，行业整体规范才能得到保证。严格的法律法规一方面能约束金融机构、金融从业者从事金融活动时的行为，另一方面也能约束监管者，对监管者的监管要求、效果提出要求。第二、审查要严。监管审查是保证坚持严监管、强监管不松懈的手段。对金融机构的审查既要包括定期检查，也要包括不定期巡查，固定的定期检查和灵活的不定期巡查结合的方式能有效防止金融机构和金融从业者弄虚作假。同时要制定严格的巡查内容，审查内容不仅应包括金融机构基本信息，也应包括重要的运行信息和数据，对金融机构进行穿透式检查。随着互联网金融的发展和移动通信技术的进步，涌现出许多互联网金融公司，而传统金融机构也或多或少的将自身业务互联网化，因此在对金融机构进行审查时要做到线上、线下的同步进行。第三、处罚要严。对于触犯政策法律和行业红线的金融机构，绝不姑息，必须严厉处罚，既能起到杀鸡儆猴的作用，对整个行业进行震慑，又能强调监管部门监管原则、底线，表达监管部门坚持严监管、强监管不松懈的决心。
2.完善监管体制，弥补监管漏洞
近年来，金融市场乱象频发、金融风险事件时有发生表明当前我国监管制度、监管模式存在着监管上的漏洞和短板，监管重叠和监管空白并存。政府部门对金融机构、机构业务的有效监管是保证金融机构开展合规业务的重要保障。只有在完善监管的情况下，政府部门才能及时发现并清理各种违规业务，预防违规业务做大从而引发金融风险，引起金融乱象。完善监管体制，弥补监管漏洞可以分三步完成：第一步，对金融乱象的分析和整理。金融乱象、金融风险事件时有发生说明我国金融监管体制存在漏洞，为有效解决该问题，应首先对金融乱象的表现、特点、产生的原因等进行分析和整理，总结出当前金融监管体系可能存在的漏洞。第二步，对当前监管体系存在的漏洞进行排查。在找到金融监管体系可能存在的漏洞之后，要对这些漏洞进行一一排查，找到当前金融监管体系不足的地方，为下一步制定对应的政策法规完善金融监管体系做好准备。第三步，制定对应的政策法规完善监管体系，弥补监管漏洞。政策法规的制定应建立在对当前金融监管体系的充分了解上，同时应符合我国当时的国情，满足当前的监管需要。
3.统筹社会全局，多方合力治理
金融乱象作为经济发展矛盾的外化表象，折射出当前我国经济社会中存在的不平衡、不合理之处，其影响范围、波及人群、涉案机构，不仅仅局限于金融领域，更涉及社会的方方面面，已成为复杂的社会问题。金融乱象治理工作可看成一项系统工程，包含金融等多个方面，因此，对其治理需统筹社会全局，多方发力共同治理。我国互联网金融专项整治正是由国务院牵头，联合14个部委共同开展，其他方面的整治工作也是在多个部门的通力合作下有序推进。多方共同治理金融乱象时应做到以下三点。首先，抓住主要矛盾，解决主要金融乱象。金融乱象的表现形式多样，产生的危害也各不相同，不同表现形式的金融乱象所处的地位、对社会的影响是不同的，为此要分清主次，集中力量解决处于支配地位，对社会危害最大的乱象。其次，加强理论研究，发挥各自职能。金融乱象的治理需要理论的支撑，因此，在治理乱象前要深入研究金融乱象的各种形式、表现、特点和治理方法等。由于当前的金融乱象已经衍变成复杂的社会问题，单个部门无法完成治理工作，需各部门通力合作，发挥各自优势，共同发力治理金融乱象。最后，加强各部门交流合作，提升金融乱象治理效率。各部门在金融乱象整理过程中要做到分工明确，防止出现重复治理或治理空缺等情况。在金融乱象复杂和参与治理工作部门较多的情况下，尤其考验政府部门统筹安排，各方协调的能力。对此，各部门要较强交流合作，做到“力向一块使”，提高金融治理的效率，减少金融治理的成本。
4.加快金融监管思维的转变
我国政府部门对金融行业的治理整治，最重要的是加快金融监管思维的转变，因为“预防”远比“治理”来的更高效和有意义。要想做到对金融乱象的“预防”，首先，应加快监管滞后到“早介入、早监管”思维转变。我国政府部门对金融业的监管业存在“秋后算账”式的政治思维模式。对于新出现的事物或苗头放任不管，等到金融乱象产生，箭在弦上不得不发时才进行深入整治，“算总账”。这样的思维模式存在着诸多弊病，不利于金融长期稳定发展。因此，要转变金融监管思维模式，从原来的“秋后算账”式的思维模式转变为“早介入、早监管”的思维模式。思想是行动的基础，只有先改变思维，才能将“早介入、早监管”真正落到实处。其次，加强对金融新情况、新现象的研究与监管。科技的发展日新月异，金融创新也在不断的改变着传统金融行业，以支付宝为代表的互联网金融产品在短短几年间便已完全融入大街小巷。处于这样一个金融科技不断发展进步的时代，金融形势瞬息万变，为做到与时俱进，监管者应加强对金融新情况、新现象的研究，不断提升自身专业知识，了解行业发展的情况，这样才能制定出既符合金融发展需要，也满足监管要求的政策。最后，要做到主动治理，及时预警，积极发挥监管者鼓励引导和纠正引导的作用。当出现新的金融创新或金融业态时，政府应该积极研究，若该金融创新或金融业态呈积极正面的态势，政府部门应发挥鼓励引导作用，加大对该金融业态的支持。若该金融创新或金融业态呈消极反面的态势，政府部门应及时纠偏，发挥纠正引导作用，将其引导向正面的方向，或及时进行整改或叫停。
5.立足实体经济确定金融的发展边界，摆正金融创新与金融监管的关系
从实体经济与金融的关系看，金融产生于实体经济，是实体经济不可或缺的组成部分，金融与实体经济的关系应该是共荣共生的，且两者关系不断变化，无法分割。若金融发展过快则将导致资金脱实向虚，出现高通胀、实体经济萎缩、产业空心化等问题；若金融发展速度太慢则会导致实体经济乃至全国经济发展速度不足。因此，既不能出现金融发展过快的情况，也不能出现实体经济发展远超金融发展速度的情况，金融与实体经济应保均衡发展。当前我国金融与实体经济不协调已成为阻碍我国经济稳定发展的重要因素，对金融与实体经济的调整迫在眉睫。协调好金融与实体经济的关系不仅关系到解决当前我国面临的困境，更能助力我国经济持续发展。我国当前资金“脱实向虚”情况严重，金融机构应向实体经济提供更多的帮助，加速实体经济发展，将实体经济与金融发展控制在合理的范围内。
金融创新能有效推动金融的发展，然而如果利用金融创新规避风险，进行资本套利，金融创新又可能造成严重的金融乱象，干扰金融的正常运营，因此需摆正金融创新与金融监管的关系：第一、政府部门鼓励金融创新不代表不需要金融监管。我国政府部门对金融创新、金融科技也是持肯定态度的，但金融创新仍需受到金融部门的监管，既要确保金融创新是向着正面的、积极的方向发展，也要保证金融创新在可控的范围内运转。因此，政府部门鼓励金融创新的同时更要加强金融监管。金融创新用好了对金融的发展起到了积极的推动作用，用的不好则将影响到金融环境的稳定，因此，需政府部门加强金融监管将金融创新引导至正确的道路上。第二、金融创新与金融监管并不矛盾。很多人将金融创新和金融监管看着是一对矛盾体，认为金融监管的加强必然影响了金融创新的深入进行，金融创新的发展必然是在较松情况下产生的。然而，金融创新与金融监管并不矛盾。金融监管的加强必然会打击到游走于监管灰色地带的伪创新，金融监管的加强对正向发展的金融创新有推动作用，但对整体金融创新的影响不明。第三、正确把握金融创新与金融监管间的“度”。金融创新本质是为了促进金融的发展，金融监管是为了维护金融环境的稳定平稳运行，金融只有在稳定的环境里才能持续健康发展。因此，维持金融环境稳定，做好金融监管工作才是政府部门最应先考虑的事，在金融稳定的基础上鼓励金融创新，促进金融发展。政府部门应正确把握金融创新与金融监管之间的“度”，在金融监管合理的范围内鼓励金融创新的发展。
6.提高金融准入原则，加强金融牌照制管理
金融作为国家经济的命脉，对经济发展起重要作用。金融从业者须具备较高专业素养和道德底线，然而目前我国金融从业并没有这方面的审查，因此要提高融准入的原则，加强金融牌照管理。既要对实际控制人，金融高层管理人员的素质、专业知识、履历、信用等多方面进行综合考量和审查，也要对金融机构的资质、股权情况、股东情况、业务模式等多面信息进行排查，凡是存在问题和质疑的高管和金融机构一律禁止进入金融从业。
当前金融乱象重要的表现之一为非法金融机构和非法金融活动。一些民间借贷公司、理财公司、投资公司在没有金融牌照的情况下，通过网上销售、打电话、发传单等方式开展非法金融活动。政府部门要加强这方面的管理，一经发现必须立即叫停，交由相关部门处理。另一重要的金融乱象表现为产融结合与资本运作乱象。有些实力雄厚的金融控股集团通过投资入股或收购上市公司股权的方式进行野蛮收购，积聚了大量潜在的金融风险，严重影响了社会的稳定。金融牌照的审批体制是金融市场准入准则的重要组成部分，由于当前分级、分散的审批体制导致各主管部门在金融牌照审批环节并没有明确各自的工作职责和范围，在日常事务的处理过程中时常发生相互推卸责任、重复监管的现象。在金融混业经营的大背景下，当前分级、分散的金融牌照审批体制已经不能满足金融发展的需要，金融混业经营的趋势和互联网金融业务涉及多个监管部门的新特点使得金融乱象频发，金融监管部门监管不到位。因此，有必要建立统一、完整的金融牌照审批制度，严格加强金融准入。
7.主动适应监管挑战，大力发展监管科技
从大数据到人工智能，再到如今大火的区块链，金融科技从未停止过它前进的步伐。随着互联网金融的快速发展并得到普遍接受，金融科技在改造传统金融业，促进新金融发展上发挥着越来越重要的作用，监管部门也迎来了全新的挑战。相比于传统金融行业，金融科技的监管存在诸多难处：一方面是服务方式的虚拟化、线上化。如今网上银行、第三方支付、电子钱包等软件的普及改变了我国人民的消费习惯，当前客户只需通过手机、电脑就能享受到金融服务，金融服务方式变得更加虚拟，双方间的交流、交易也是通过数字化的方式进行，无形中提升了监管部门的监管难度。另一方面是金融产品间的交叉性和关联性不断增强。由于业务边界的模糊，混业经营的趋势越来越明显，当前金融产品间的功能不断加强、不断融合，提供的金融服务也越来越复杂多样，不同的金融产品可能具有相同的金融功能，这导致了金融监管获取信息的难度加大，一些违法违规的金融业务也变得越来越隐蔽。在此情况下，将大数据、云计算、人工智能等数字技术运用到监管上，不仅能丰富监管部门的监管手段，满足监管需求，提高监管效率，而且能提升监管部门跨行业、跨市场交叉性金融风险的识别、预防和化解能力。对于如何大力发展监管科技有以下四点建议：（1）设立行业标准，完善法律法规。目前监管科技仍处于探索发展阶段，缺乏明确的法律法规规范科技监管的发展运用。“无以规矩，不能成方圆。”，监管科技在设计与功能实现的过程中需依赖完备、清晰的法律，因此需先建立完善法律体系。（2）多方共同参与，加强交流合作。监管科技涉及多方企业共同参与，包括监管部门、金融机构、监管科技企业等，监管科技的发展和运用需在多方共同配合下才能实现，因此各方应积极主动参与到监管科技的发展中，加强交流，解决监管科技的运用中遇到的阻碍，确保监管科技的运用和实现。（3）鼓励科技创新，加大科技投入。金融创新是金融不断发展的动力，监管科技能提高监管的效率，因此有必要鼓励监管科技的发展，加大科技投入，尽快实现监管科技化。（4）培养专业人才，持续创新发展。与发达国家相比，我国的监管科技仍处在发展探索阶段。为加快监管科技的发展，应加快这方面人才的培养，只有这样才能保证我国在监管科技这方面的持续竞争力。
8.加强行业自律管理
行业自律作为辅助政府部门对金融机构进行监管的重要手段，能由内而外的对金融业整体情况进行有效控制。行业自律组织可发挥的作用有：（1）规范行业行为，实时监督行业动态。在遵循监管部门的金融监管要求后，行业可制定相应的行业自律公约对加入行业自律组织的金融机构进行制约。同时，由于行业自律组织与业内机构联系密切，业内信息来源广且及时，可协助监管部门进行实时监管。（2）协调同行利益关系，维护行业正当经营和正当利益。行业自律组织作为中立的第三方，在同行间存在利益纷争时，有权利、有能力、有立场为双方进行协调磋商，维护了行业竞争的整体环境，保证行业良性循环，避免因利益纠纷引发的恶性竞争。（3）解读法律法规政策。行业自律组织内一般由行业专家组成，这些专家能为行业内的金融机构提供最新的金融法律法规政策解读，既利于政策的传导，也利于金融机构对法律法规政策的理解和执行。同时，行业自律组织能定期、不定期组织行业内的金融机构召开业务、合规等专题培训会，加强金融机构合法合规运营宣传的同时，也提高了行业的整体素质。为继续发挥行业自律和政府监督促进金融行业合规发展的联动作用。一方面，政府部门应加大对监督工作的指导。积极补充监督的方式，提高监督发挥的作用。另一方面，政府部门应加大对行业自律工作的指导，积极完善监管与自律的联动机制，加大对自律工作的支持力度。
六、结语
金融乱象与金融监管始终是一对矛盾，没有了金融乱象也就无所谓金融监管，只有在监管中才能让金融有序发展，从而充分发挥金融支持实体经济发展的作用。改革开放四十年来实践也表明，由于金融劣根性的存在，金融治理稍有放松，金融乱象就会百出，而对金融治理的成本往往又很大。不同时期，不同背景下，金融治理的方法与思路、效果也不尽相当，但基本目标与原则是相通的。当下的金融治理必须要持续坚持强监管、严监管的基本原则，完善相关法律法规的建设，深化监管体制改革，控制住新金融的风险，正确处理好创新与金融发展的关系，坚守服务实体经济的初心，金融才能有序、有力、健康地向前发展。
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