【专栏】陆岷峰：关于乡村金融供给侧结构性改革支持乡村振兴战略研究
陆岷峰 · 零壹财经 2019-04-15 17:59:28 阅读：12897
摘要：实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手，也是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要方面。2019年是乡村振兴战略实施的关键一年，乡村振兴逐渐走向全面振兴的道路。乡村振兴战略的实施涉及经济、文化、社会等多个方面，彼此之间相互联系、相辅相成，乡村经济振兴是乡村振兴战略实现的重要内容，为乡村振兴战略提供有效的创新金融服务，推进乡村金融供给侧结构性改革是乡村金融服务乡村经济的使命与责任。为此，应着手解决乡村金融发展不平衡、不充分问题，积极深化乡村金融机制改革，构建促进乡村经济发展的金融推进机制，把更多金融资源配置到乡村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足乡村振兴多样化金融需求。
关键词：乡村振兴；乡村金融；供给侧改革；金融服务；金融机构
一、引言
当前我国经济社会进入高质量发展阶段，经济社会的阶段性变化赋予了乡村新的征程和使命。长期以来，乡村的功能价值不仅在于生产价值、生态价值和生活价值，更是城乡协调发展的重要途径，同时也是建设现代化经济体系的重要支撑。随着城镇化进程加快、生产方式转变、社会发展模式转型，乡村进入了加速衰退期，乡村供给侧结构性矛盾上升为主要矛盾，发展方式从资源要素依赖性向质量推动型转变，这就要求乡村发展从增产转向提质。近日，中共中央政治局召开会议审议通过了《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，标志乡村振兴这一重大战略全面进入落地实施期，以新时代“三农”提供了历史性的发展机遇，必将给我国“三农”发展带来重大而深远的影响。
金融的本职工作就是为乡村供给侧结构性改革提供切实有效的金融服务，是积极支持乡村振兴战略、服务实体经济的重要内容。然而现阶段金融服务的供给总量过剩，但是存在结构性失衡掣肘，对于“三农”领域的支持仍然不足，乡村金融一直是金融服务的灰色地带和薄弱环节。[1]尽管在党中央的政策扶持下和金融机构的努力下，全国银行业金融机构涉农贷款余额从2007年的6.1万亿元增加至2018年33万亿元,。但在发展现代农业、实施乡村振兴战略的“五个要求”框架下，乡村金融仍是乡村振兴各个系列中的短板，乡村金融供给总量严重不足、结构严重失衡、乡村金融融资成本高等问题仍是阻碍“三农”发展的突出问题。乡村振兴战略就是要缩小乡村与城镇间发展的差距，构建乡村持续发展的长效机制。
显然，乡村振兴首先是乡村经济振兴，而经济的发展离不开乡村金融的全力支持。当前乡村金融供给总量严重不足、结构严重问题制约金融体系的发展，部分金融机构偏离本源，定位不清晰，乡村金融生态系统畸形，发挥乡村金融在支持乡村经济振兴中的主观能动性，基于供给侧结构性背景下的乡村金融体制改革与机制建设，坚持市场主导的改革方向，在发挥政府推进改革、健全农村金融体系、宏观调控作用的同时，大力发展乡村持牌微型金融机构，优化乡村金融供给机构的布局，充分发挥其在支持乡村振兴战略实施中的作用，探寻有效提升乡村金融支持效率。
二、文献综述
（一）乡村金融支持与乡村经济发展
汪桥、史贤华（2014）研究了农村金融机构与农民收入的关联，认为大型金融机构基于成本风险考量，放贷多数以大额、集中为主要特点，相对而言农民借贷数额以小和分散为特征，乡村金融机构对农民的借贷额和民间借贷比较而言没有竞争优势，因此乡村金融机构并没有对农民收入产生重大影响。丁志国、张洋、覃朝晖（2016）梳理了1978年以来我国农村金融的理论研究成果，在理论分析的基础上运用统计工具的分析了乡村金融该支持乡村经济发展的基本模式，认为政策性金融支持对于乡村经济发展有显著性作用。张冬冬（2017）研究乡村金融制度对于经济增长的效率，认为制度因素大幅度减小了对乡村经济发展的促进效应，认为农村金融体系和农户收入保障体系需要进一步完善。张丽娜、王静（2014）认为在我国工业化进程，农村金融发展水平显著落后并成为制约农村经济的关键因素，通过采用hansen的门槛回归模型，对乡村金融发展与经济增长之间的关系进行了实证分析，研究结果表明乡村金融发展不同阶段对经济增长具有非线性影响，在乡村金融发展发达阶段影响效果较为显著。赵洪丹等（2015）认为当农村金融发展落后于产业化发展时，农民获取的金融资源与城市居民间会产生较大的缺口，市场资源配置不平等现象严重，应当加入农村金融体系培育力度，减轻由金融资源市场配置机制不完善带来的的各种机会不平等局面。薛薇（2010）认为除地理位置因素外，就业问题、政策扶持和收入差距问题也是影响农村经济增长的重要原因。应当培养农村金融市场竞争机制，使得民间资本广泛参与市场配置，同时降低政府对起金融市场的不正规干预，引导商业性金融和政策性金融在农村经济中的互相配合。高彦彦（2010）认为市场作配置在解决农村经济发展的金融需求不合理问题方面更佳，但其需要政府及时疏通阻止市场功能发挥的政策和制度障碍，认为现阶段对于农村金融体系的完善需要市场体制调节和政府部门的互相协调，需要在政策制度引导下发挥市场经济的促进作用。
（二）乡村金融支持与农民收入增长关系
赵洪丹（2016）研究了乡村金融支持对中国乡村经济发展的必要性，由于农村金融在较长时间内被强制作为国家经济发展战略、向工业化进程输送资源的途径，导致农村金融在根本上并未起到为农民增收的作用，而解决这一问题的关键在于定量分析出乡村金融和农村收入之间的一般均衡形式，完善农村金融发展目标、健全农村金融市场主体，提高政府和市场是支持乡村金融模式。杨亦民（2013）认为农村金融是在农村经济发展中具有重要地位，提升农民收入、健全信贷体系对于农村金融体制的完善与健全至为关键，在农村经济转型期面临着许多的阻碍，市场的力量相对较弱，当前财政支农的资金投入水平与其他领域相比还比较低，应当用政策支持的力量解决行政的阻碍，这样才能在经济转型期用低成本的方式破除发展困境。毛丹（2015）通过搜集1988～2009年间省级面板数据探讨农业化的发展水平和波动情况，发现农业现代化发展水平有鲜明的地域性和空间性，农业现代化对城乡协同发展有显著性效果，认为我国在实现工业化、信息化发展的同时，要更加注意农业现代化的进程和速度，用“两化”的阶段性成果加快农村现代快发展过程。李明贤等人（2014）认为农业天生的弱势性产业具有生产效率低、竞争力弱的特点，从世界上农业大国的发展经验可以看出政府扶持对农业经济有重要作用，应当建立一个适合于我国国情的金融扶持体制，健全金融绩效考核与激励机制，根本上促进农村资金流向农业生产过程中。
（三）乡村金融支持与农业现代化
王林峰（2013）研究了山东省的农村金融问题，认为在农业生产生活过程中资金短缺的主要原因在于金融支持缺位，在乡村金融机构体系不健全，农户储蓄意识淡薄的基础下，农村经济发展所面临的资金不足问题常态化，乡村资金外流严重，建立一个成熟有效的农村金融体系是资金短缺的关键。谭巍（2014）建立金融支持与产业化发展的线性回归模型，对广东2003～2013年数据运行计量模型进行回归分析，结果发现得出金融支持与农业现代化发展呈有显著正相关关系。田艳（2013）基于四川省农业产业化水平现状从开展分析，研究认为农村金融配套支持政策尚待健全，信贷资源配给严重不足，经营风险偏大，涉农企业融资模式受到限制，金融服务效率低下，产品与服务单一化等问题并未从根本上得到解决。孙正林、朱兴龙（2014）政府干预过度的金融模式反而制约了农村经济发展，认为当前我国农业现代化进程中正发生着农业生产设施不足、生产率较低等诸多问题，应着手解决政策和制度手段与农村经济存在目标导向不一致问题，建立农村资金回流机制，将完善的金融服务体系打造为加强农业现代化强劲手段和有效路径。潘江等（2014）认为，对农村金融的支持不可以依赖于政策性金融提供的低融资利率，而应当采取市场化机制健全金融体系的完备发展，这样才能优化激发我国农业现代化信贷结构，提高农村金融机构积极性，进而解决农业融资方式单一、农户贷款风险大的困境。汪邹霞等（2016）通过对湖南省2005～2014年的相关数据建模分析，得出当前湖南省的农村金融体系没有助力其经济发展的结论，认为重塑农村金融体制是支持乡村发展、缩减城乡差距的主要方式，应当在深化农村金融改革的基础上扩大金融机构数量，推动农业现代化水平提升。白玉娟等（2015）研究了乡村金融机构和工具的质量水平，认为农业天生属性与信贷特点之间有天然隔阂，农业保险制度不完备，指出提升服务农业产业化水平的关键在于实现城乡、工农联合反哺机制，解决农业产业化系统的发育不健全问题。
目前关于乡村金融与乡村经济的发展关系等研究取得了丰硕的成果，在充分肯定乡村金融对乡村经济的发展有巨大的推动作用同时，也深度分析了当前乡村金融存在的问题，对于发挥乡村金融在乡村振兴战略的作用有十分重要的理论指导及实践引导意义。但现有的研究成果就供给侧结构性改革结合方面研究不多，究其乡村金融及乡村经济发展中存在的问题根本上还是供给侧结构性出了问题，将乡村振兴和乡村金融的改革放在供给侧结构性改革的大背景下来进行研究，对于提升乡村振兴政策的针对性和乡村金融发挥作用的有效性更具有现实意义。
三、构建促进乡村振兴战略目标实现的乡村金融体制与机制
（一）乡村金融生态存在的不足是金融供给结构性问题
1.乡村金融供给总量严重不足。改革开放以来，随着大型国有银行从农村金融市场退出，农村信用合作联社成为我国农村金融供给主体，显然以农信社提供的有限金融资源不能满足农户和农业生产过程中的服务需求。[2]随着改革开放的深入和城镇化水平的提高，农村金融供给与需求之间的缺口越来越大，针对这一突出问题，党中央深入推进农村金融服务体制机制的改革，运用行政干预和政策倾斜等方式为广大农村地区输送金融资源，由此涌现了村镇银行、农商行等定位于支农支小的机构，然而由于资本逐利本性，大部分农村金融机构并没有深耕农村市场，将经营管理部门设在城乡结合部，宝贵的信贷资源也没有全部投向农村地区，农村金融体系正处于现代金融与传统金融、正规金融与民间金融并存的“二元结合状态”。从本质上看，这个“二元结合状态”产生的根源在于金融供给总量的严重不足，一方面，农村经济发展产生的资金需求呈现小额、分散、频率快的特点，农村居民的生产生活需要的金融产品具有周期性和季节性，另一方便，农村经营主体财务信息不规范，农村征信体系薄弱，缺乏有效抵押物覆盖借贷风险，金融机构从防范信贷风险的角度考虑对农村借贷对象产生信贷配给现象，农村金融资源供给与融资需求存在总量不平衡，导致资金配置向“三农”倾斜度少，信贷撬动支农的杠杆作用发挥不明显。[3]
2.乡村金融供给结构严重失衡。从当前金融体系布局来看，在中心城市分支机构众多，针对城市企业和居民业务竞争十分激烈，在中心城市周边的乡镇单位金融机构设置偏少，一般只有农业银行、邮储银行、农商行以及农信社在乡村地区下设分支机构，以此同时，在乡村地区绝大部分金融机构都是银行，农业担保、信托、基金、保险、资产管理等机构数量偏少，随着我国乡村振兴战略的部署，农户和农业经营主体金融服务供给与需求更加不对称。从金融工具来看，间接融资手段的使用率占据了大部分情况，直接融资工具还没有在乡村地区普及。[4]此外，各银行业金融机构以股东价值最大化为目标，将经营中心放在经济发达地区，产品高净值化，追求高大上，信贷产品较为单一。
3.乡村金融融资成本高。国内大多数商业银行对待乡村金融还是基于传统的思维模式，对于服务效率人员投入、资产定价等方面仍受传统金融模式的影响和约束，基于成本与风险考量，金融机构发展乡村金融业务缺乏动力。乡村地区小微企业多，生命周期短，通常在3～5年之间，又由于缺乏资金和设备，导致其无法向商业银行等金融机构提供固定的抵押物，还款能力差和还款意愿较弱。另外，农户贷款受季节性因素影响较大，抗风险能力差，在当前乡村金融体系尚不成熟的背景下，金融机构在支农支小方面面临较大风险，金融机构的小微企业贷款不良率是一般贷款业务的2到3倍。乡村金融客户属于长尾群体，只有通过技术手段，依靠自动化设施，实现批量化运作，才能大幅降低金融机构成本。在人工运作环境下，不仅成本极高，对于金融机构来说经济效益也较低，因此基于成本与风险考量，乡村金融机构一般贷放给普通农户和新型农业经营主体利率较高，融资难融资贵问题仍比较突出，从而加大了农业生产成本。[5]
4.乡村金融机构偏离本源，定位不清晰。乡村金融机构创设初期就应定位于“支农支小”，然而近年来有些乡村金融机构在市场定位上出现偏移，2018年，银保监会因资金流向不清晰、贷款审批不尽职、票据业务无真实贸易背景等事项对多家乡村金融机构作出处罚决定。[6]相关乡村金融机构为获取短期更大利润，把宝贵的信贷资金抽离乡村并向城镇集中，逆向资金流动，将资金挪用至国家宏观调控政策限制房地产等领域，乡镇企业附近的一些机构网点，通过分支机构吸收存款和理财资金，投资于非标业务、财富管理等资产负债表外的其他业务形式，在大型企业和域外项目上投入大量资金，这导致农村储蓄外流，客观上导致农村金融资源流回城市，投资与城市大中型项目，影响了乡村振兴发展。这些行为不仅无助于解决“三农”、小微企业融资问题，还大大增加了运行风险，甚至存在诱发系统性金融风险。
5.金融创新能力低，服务手段单一。当前乡村金融以贷款业务为主，对服务手段、资产定价等方面仍受传统金融服务模式的影响和约束，缺乏适应农村金融特点的产品体系和服务模式。随着农业生产规模化、产业化，加之劳动力转移造成的土地流转集中，贷款对象由农户向新型农业经营主体转变，农户和农业经营主的金融需求更加综合化和多元化。此外各种乡村纷纷基于自身资源禀赋优势，探索出了形态各异的特色化发展路径，形成了模式不一的农业产业集群，如商业化农产品、少数民族村寨、庭院经济等，朝着“一乡一业、一村一品”发展模式迈进，涌现了大量农村产融结合的新形态，乡村金融所服务的群体其需求日益多样化，不同地区、不同类型、不同生产环节的客户有着不同的金融需求。[7]
但是，目前农村金融机构创新产品和服务速度跟不上农村发展的步伐，县级机构创新不足，不能根据农村振兴的实际需要，在质量、结构、数量等方面开发符合特色的创新型产品，与“三农”关系密切的非银行金融机构、合作性质的非金融机构又缺乏服务“三农”群体的手段及能力。
此外，乡村金融生态系统畸形。①信用体系不完善。信用是金融活动的基础，农村金融供给侧结构性问题主要源于信用体系建设不完善，没有信用体系的基础作用，银行无法对借贷人信息的获取、风险评估。首先是信息采集比较困难，乡村地广人稀，农村居民以从事农耕的中老年人为主，思想观念较为保守，金融素养不高，在出现融资需求是多数通过不正规民间借贷筹措资金，很少主动询问金融常识性信息。[8]②乡村金融风险分担机制不完善。缺乏政策保障且商业担保门槛较高，私人融资担保公司和金融机构资助的商业性担保公司尚未渗透到农村地区，农村信用风险和市场风险难以分散。③乡村交易市场和中介组织缺乏。目前，农村土地和财产转让所需的评估、登记、交易等配套中介服务仍不健全，地产权、经营权等资产转让交易的实例较少，由于一些农业企业起步较晚，规模小，经营实力薄弱，生产设施和设备主要用于农业生产，流动性较差，再加上设备老化等原因，交易市场缺乏活力。
（三）从深化乡村金融供给侧结构性改革入手实现实施乡村金融发展战略
1.大力发展乡村持牌微型金融机构。增加涉农金融机构新增量，目前，乡村持牌微型金融机构不仅规模小，而且相对于乡村面来讲机构太少，因此，要进一步解放思想，鼓励乡村大规模设立乡村持牌微型金融机构，在强监管、严监管的前提下，宜应设尽设，能批则批。[9]重点大量发展如乡村商业银行、村镇银行、小贷公司等乡村微型金融机构，要进一步强化乡村持牌金融机构金融服务纵深化，已有涉农金融机构要坚守定位。各机构应以服务“三农”工作为重点，延伸服务链，扩大服务范围，向“三农”倾斜更多优质服务，与农共享金融改革和发展的成果。对于金融资源空白的村庄，为了满足农民的基本金融服务诉求，将实现“村到村”的金融网络。完善适合农业和农村特点的农村金融体系，促进农村金融机构的回归初衷，为农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节配置更多的信贷资源，更好地满足乡村经济各种金融服务需求。
2.大力优化乡村金融供给机构的布局。明确银行业在乡村振兴中的职责定位，强化大中型金融机构的社会责任与社会担当，要引导其主动承担乡村振兴中的金融企业责任，特别是要进一步强化大型金融机构和政策性金融普惠金融工作部对乡村振兴支持力度，强化服务方式创新，完善自身管理机制，减少对农村贷款资金来源限制。[10]放开农村地区金融机构法人总体数量限制，完善村镇银行机构布局和功能，做好农村金融机构服务好乡村振兴的本职工作，持续增加涉农贷款占各项贷款余额的比重，所有金融机构不得完全按利益最大化原则来经营管理，要确保乡村地区必须分支数量和金融资源保有量，增加机构从业工作人员数量。
3.大力搭建互联网金融线上服务平台。广大乡村地区人口密度低、面积大，按照距离来设置物理网点既不经济也不现实，而互联网线上打破了空间与时间的限制，将众多金融业务通过平台来进行实现，因此，提升乡村金融服务的可得性及享有权，搭建互联网金融线上服务平台既经济又可行。相关电商平台利用自身信息资源、物流和渠道优势，渗透到农村金融市场，成为农村经济的重要参与者，并以其成熟的体系广泛开展综合性的金融服务，此外涉农互联网线上服务平台可与金融机构开展合作，共同深耕农村市场，利用各自优势分工协作，建立以互联网线上服务平台为核心的普惠金融服务体系。
4.大力支持乡村经济的核心企业。加强对农村地区相关产业驱动型发展的资金支持，重点支持科技手段实现和升级，逐步实现农业农村和农民发展与科技进步的有机结合。加大农村和农业相关领域的绿色信贷，重点支持绿色农业技术，节水灌溉工程，农田基础设施，现代农业等领域的开发和应用。促进绿色债券对农村绿色发展的贡献，充分发挥大型绿色融资的长期优势，探索绿色债券在生态农业和林业项目，农村污染防治项目和低碳产业项目中的应用，提高绿色金融供给能力和效率。以“互联网+精准扶贫+农产品”对于切入点，通过大规模农产品种植，家庭农场，合作社等新型农业企业的发展，将有效地带动农民增收，摆脱贫困，致富。重点突出区域品牌，延伸产业链，拓展分拣、加工，物流等各类社会化服务项目，积极探索建立农业产业化综合体和农产品综合交易中心。大力推进现代农业产业体系，生产体系和操作系统的建设。农业相关金融机构应从有效融资农业生产环节，流通环节，加工和销售环节入手。创建差异化的金融产品系统，建立客户分层系统，提高风险定价水平，并实施精细化和差异化的定价。[11]
5.大力创新乡村金融产品。农村金融产品单一、创新能力不足是制约金融支持农村金融发展的主要因素。应根据市场化和发展多元化导向创新与农业相关服务模式和产品，探索开展农业设施、设备抵押贷款和生产订单融资，因地制宜推出家庭农场和大额专业贷款新的融资模式，如农民专业合作贷款和农村电子商务数据贷款。统筹安排基础设施项目融资规划，加大对重点农村项目的资金支持，创建特色化的金融系统，实施精细化和差异化的定价。[12]建立农村金融产品创新激励机制，可由当地财政出资建立专项基金，对支持特色农业开发过程中新推出金融产品奖励，积极做到服务对象精准，产品服务精准，政策贯彻精准，金融扶贫精准。金融机构应积极探索低成本，可再生，易于推广，量身定制的农村金融产品和服务，加快建立和完善符合当地需求特点的金融产品体系。
6.大力拓展金融业务服务面。提高农村金融资源的可获得性，不仅包括贷款业务，还包括结算、缴费、小额支付以及金融知识教育普及。在物理网点原有的农业保险、账户查询、生活费用代缴基础上拓展服务项目，助力升级农村支付、电子结算服务终端，加快现代支付系统和服务网络的建设和应用，积极推进农村金融知识和服务，培育农民现代金融知识和意识。规范“向农村发送财务知识”的活动。以社区网点为中心，以文化表演等大众表演的方式普及基本的金融知识，对农民进行教育和教育，进一步提高农民的金融知识和风险防范意识。
7.大力发展乡村金融居民消费金融市场。随着乡村消费能力的不断提高，农民收入的持续增长，消费者的需求更加细化和多样化，大力发展乡村消费金融有利于促进农村消费结构的转型升级。相对于竞争激烈的城市消费金融市场，农村消费金融需求还未得到满足，应注重挖掘乡村消费信贷市场，采取线上线下多渠道进行推广，克服农民普遍存在的信用意识不足、消费观念保守等问题，帮助广大农民实现生活目标，在目前消费金融业务的发展趋势上，业务渠道和受众群体下沉态势显著，应抓住机遇形成完整的农村消费金融体系和用户市场。
8.大力推进乡村直接金融。加大对涉农企业发行上市的政策支持力度，增加债券发行和资产重构的政策包容性，加快构建农产品大宗商品市场，提高涉农企业直接融资特别是股权融资比重。[13]继续放宽农村其他股票市场准入政策，完善差别式普惠金融支持模式，探索直接金融支持乡村发展的支撑面和发力点，提高资本市场的包容性和开放性，扩大乡村振兴金融服务手段和方式。
9.大力引导乡村民间借贷健康发展。要确保乡村经济发展的资金需求，仅仅依靠持牌金融机构的资金供给量远远不够的，须将体制外的资金引流到乡村经济发展上来。民间借贷具有的独特的信息优势可提升农村资金的配置效率，利用地缘和人员优势，在基于对贷款人信用状况充分分析的基础上对其提供资金支持，在一定程度上有利于农村金融生态的良性发展。应尽快健全相关规章制度，诸如建立民间借贷信息登记制度等，让线下金融线上化，要支持民间资本有序参与乡村金融资源配置，赋予其相对明确的法律地位，为其构建一个合法的经营模式，加快建立充分竞争、风险可控农村包容性金融服务模式。
四、结论与建议
发挥乡村金融在支持乡村经济振兴中的主观能动性，除了要基于供给侧结构性背景下的乡村金融体制改革与机制建设，还要积极为乡村金融的发展提供良好的外部环境。
（一）强化乡村金融政策扶持力度
加强财政、税收、金融和土地政策的多方位、一体化协调融合，建立和完善以激励为导向的包容性金融政策体系，构建乡村融资风险补偿机制明确政策支持重点，完善评估、处罚及保障机制，充分发挥金融和财政“两只手”的作用，进一步完善乡村振兴的财政支持体系，增加对广大乡村地区财政支持力度和分配补贴份额。完善农村担保体系，推进政策性融资担保企业的落地，政府必须充分发挥承担风险的作用，政府支持农村发展时主动应承担部分贷款风险，覆盖其营运管理中产生的相关贷款风险，以此适当激励金融机构投资农村的服务意识。[14]在支持方式方面，可以建立各种贷款补偿资金，为现代农业发展提供信贷支持服务，金融机构的额外风险可以通过税收补贴等政策得到补偿，探索政府、银行、融资担保机构合理参与分担风险的可持续合作体制机制。
（二）强化地方政府金融风险防范处置责任
明确地方风险防范的主要实施主体责任，强化方金融办应立足于农村金融的本质属性和性质，集中分析金融工作过程中存在的非法集资、金融创新不足、供给侧总量结构不平衡等问题和成因，集中力量处理突出的薄弱环节，运用战略思维、法治思维构建分散与化解乡村金融风险机制，建立风险分担和补偿机制，引入包含农民、经济组织、金融、担保机构的一体化联合保险模式，实行“集中担保、灵活有效”的保障模式。加强地方金融监管立法，完善对地方金融机构负责人的金融监管与风险处置问责机制，适当提高相关监管指标的容忍度。各级政府要加大扶贫贷款风险补偿力度，加强政策保障，为扶贫开发提供财政支持保障，调动和保护各金融机构参与扶贫开发的积极性，引导金融机构扶持重点项目产业，支持产业发展。
（三）健全乡村担保抵押机制
近年各级乡镇政府机构都在积极探索新型乡村担保抵押机制，出现“农户+土地经营权抵押+政府担保”等全新模式。政府可出面设立村级担保组织，一方面由于农户土地抵押融资业务具有期限短、分散化的特点，对单户农户为单位办理土地抵押往往成本高、效率低，由政府担保组织出面可以为当地农户集中办理抵押，减少农户和金融机构办理抵的程序和流程，一旦出现不良，也可由村级担保组织回购农地经营权进行处置。此外应鼓励担保机构重点根据乡村特色项目的运行情况，创新开发出适合本地模式的担保产品，做好抵押物价值评估中介机构的培育。
（四）完善农业保险体系
从国家补贴政策和惠农政策的大局出发搭建多层次的农业保险体系，确定保费补贴力度和农户类型，加大对农业保险力度和保险覆盖范围、提高保额标准和赔偿水平。进一步建立和完善以国家财政作为保障的农业生产自然灾害保险体系，实现农业自然灾害保险范围全覆盖，增加对市场风险和质量风险的保险产品数量，完善农业大灾风险保险防控机制。开发针对地方特色的保障险种，将地租成本纳入保障范围，加大对农户的直接保费补贴和对保险公司的政策性优惠补贴。将其他农保机构和商业保险公司纳入服务“三农”保障体系，以保险基金联合承保的形式向农业保险公司提供再保险服务，对于农业新型主体自愿保险行为无需提供二次服务。
（五）加快健全农户信用体系
强化农村金融基础工作建设流程，认真落实信息系统建设，建立适合农业生产特点的信用采集程序，提高农业经营主体信用透明度，建立农民信息档案管理制度，完善公信力信息共享机制。推进“三农”信用信息数据库建设，重点是农村低收入群体和小微企业等基础信息的收集、处理和评估。利用政府的大数据平台，建立跨机构、地区、行业和部门的信息共享、交换和交易机制，在农村客户之间共享和共享信息，提高客户服务效率。打破不同组织部门之间的信息鸿沟，丰富“三农”主要业务信息的来源和维度，建立专业队伍，投入专项资金，共同开展电子商务交易平台和农贸市场。[15]开展信用数据收集试点推进“三农”信用信息数据库建设，重点抓好农村低收入群体和小微企业等基础信息的收集、处理和评估，奠定乡村普惠金融服务基础。
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