【专栏】新《预算法》对地方政府债务监督管理的不足

李虹含 · 零壹财经 2017-11-17 阅读:719
2014年8月,历经四次修改的《预算法》经全国人大常委会表决通过,放开了地方政府的举债权,为地方政府融资开辟了合法渠道。本文对新《预算法》对于地方政府举债的条文进行了分析,同时探讨了新《预算法》对地方政府举债管理的不足之处,最后提出了完善新《预算法》以加强地方政府债务监督管理的优化路径。




新《预算法》尽管在放开地方政府举债方面实现了众多创新,但仍存在着一些不足。





一、新《预算法》暂时无法彻底解决地方政府债务问题


造成我国目前地方政府债务风险聚集的原因是多方面的,既有融资渠道不通顺等表面原因,也有中央政府与地方政府之间财政收支权限划分不合理、政府间财政转移支付制度不规范,造成地方政府事权与支出责任不相符、财力与事权不相符等根本性原因。




新《预算法》对地方政府举债权的放开只能解决地方政府融资渠道不通顺这一表面性问题,对于央地政府间财权与事权不匹配、政府间财政转移支付制度不规范、以及政府职能未彻底转变等问题,就显得无能为力。







根本上分析是地方经济欠发达地区迫切需要发展的综合反映。从主观层面来看,地方政府希望通过促进社会事业和地方经济发展而主动借债可归为主观类债务,因配合执行国家积极和稳健的财政政策而实施借债的可归为客观类债务;从制度设计上看,有财政税制等制度根源方面的硬因素影响,也有地方领导政绩竞标赛等心理因素的影响。


二、新《预算法》尚末全面构建地方政府债务治理机制


财政监督治理制度体系是一个由各个部分互相有机密切联系从而组成的整体,作为财政制度体系子系统的地方政府债务治理机制也不例外。




新《预算法》作为一部“经济宪法”,其法律属性决定其只能从地方政府债务治理顶层设计层面做出大纲性、框架性的规定,具体制度的建设要依赖其他细则法律法规的制定。







如果需要全面建立起地方政府债务监督管理体系需要出台更多的诸如《地方公债法》、《财政收支监督管理法》、《财政转移支付管理办法》等多部法律法规,共同配合,相互制约,才能将地方政府债务笼罩其中,避免债务风险的出现。


三、新《预算法》对地方政府债务民主监督机制仍待完善


由于地方政府举债可能带来的消极风险和危机,因此需要强调民主监督机制在地方政府举债过程中的重要性,确保地方政府债务积极作用的有效发挥。




如果缺少了地方民主机制和地方民众的监督,会无法抑制地方政府债务的膨胀倾向,从而带来债务风险和危机的聚集。新《预算法》在其若干个条文中均对地方政府债务的民主监督机制重新规定。







但是,新修订的《预算法》虽然比起原《预算法》加重了对地方政府预算方面的监督,但与现实诉求仍存差距。




第一,新《预算法》对于所有省级地方政府举借的债务不区分常态、非常态,一律列入本级预算调整方案,由地方人大常委会批准,这就使得地方人民代表大会,也即地方人大代表失去了对地方举债的合法性、合理性、正当性和可行性等发表看法并施加控制的权利,极有可能使地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式,而导致地方政府发债形成个人恣意、首长恣意。




第二,新《预算法》对地方政府债务的民主监督在文字规定上出现了前后矛盾,这会使地方权力机关在对地方政府债务行使监督职能时无所适从。




第三,随着“参与式民主”的发展,地方群众依靠民间自发监督的力量对地方政府债务进行监督意愿也更加强烈。在此背景下,新《预算法》只在其第九十一条第一款中宽泛地规定了地方民众的监督权,使民主监督制度在操作上没有太大可行性,对民众监督权的司法救济只字未提,将会损害民众监督财政事权的积极性与有效性。




参考文献:

[1] 刘剑文:《地方政府发债权的现实可能性》,《法学》2012年第10期。

[2] 张建伟:《地方债治理的宪政经济学分析》,《法学》2012年第10期。

[3] 刘剑文、王文婷:《公共财政理念下的预算范围调控之法律进路》,《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

[4] 岳彩申、王旭坤:《规制地方政府发债权的几点立法建议》,《法学》2011年第11期。

[5] 张海星:《美、日地方公债及启示》,《财经问题研究》2011年第2期。

[6] 于海峰、崔迪:《防范与化解地方政府债务风险问题研究》,《财政研究》2010年第6期。

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