【专栏】巴尼·弗兰克:《多德-弗兰克法案》后势和美国金融监管历程

孙爽 · 零壹财经 2017-10-27 阅读:2186

作者:孙爽

来源:零壹财经网旗下微信公众号Fintech前线

次贷危机后第三年(2010年)的7月21日,时任美国总统奥巴马签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-FrankWallStreetReformandCosumerProtectionAct,,下文简称“法案”),扭转了美国金融自由化思潮。此前,2010年6月30日和7月15日,美国众参两院分别表决通过了法案,它以时任众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克和参议院银行委员会主席克里斯·多德(ChrisDodd)命名。

法案加强了对系统性风险的监管,力图解决金融机构“大而不能倒”的问题,对银行业、证券业和保险业等金融业态以及金融衍生品增强了监管,还提出创设消费者金融保护局(CFPB)以保护金融服务消费者不受市场滥用行为的侵害。

9月24-25日,巴尼·弗兰克出席了宜信在旧金山举办的“硅谷对话北京”峰会。会上,他发表了回顾美国金融监管发展历程的主题演讲,还参与了圆桌论坛,谈到了对金融科技的看法,零壹财经在会议间隙也与他进行了简短的交流。在此一并整理如下:

一、圆桌:巴尼·弗兰克如何看待金融科技?

在峰会第一个分论坛上,宜信公司创始人作为主持人抛出了一个问题:金融科技公司和银行合作,客户属于谁?

弗兰克认为关键是谁拥有(客户的)信任。他说:问题是谁拥有信任,我觉得信任就是品牌的一个部分,这里就讲到了文化的层面。因为传统银行和金融科技的东西整合起来,希望能够互补。但是要真正做到是很难的,就像男人和女人一样,他们可以结合在一起,但是他们两个是不一样的。

对此,唐宁说:我听说富国银行和摩根大通银行的手机应用都很好。

弗兰克回应道:对,传统银行也做得越来越好了,而且很多金融科技公司也被收购了。摩根大通银行是否真正要把他们的金融科技公司的客户拿过来,或者富国银行,应该是在尝试,也在利用他们的资产负债表,来把外面别的公司的能力吸纳进来,但是他们不是说每个月都获得很多新客户的。

弗兰克作为曾经的监管者,认为不管客户是谁的,他们都应该能自由选择想购买的服务:让一个人保有他的账户是很难的。我们现在谈到谁拥有顾客,公共政策其实是要让消费者能够轻易地决定由谁来拥有它,而且这个从法规制定方面在电话行业也是很容易看到的,如果一个消费者想要转到别的平台去,必须要轻易能够做到,不能限制消费者想去哪里,跟谁做业务。手机也是这样的。

唐宁又问道:你们觉得“金融科技”这个词会不会就消失了?因为金融的服务本来就应该是由创新驱动的、利用创新来让金融更好。你觉得是不是以后就没有金融科技了?只有“好的金融”或是“更好的金融”这种词汇,或就只是“金融服务”呢?

弗兰克说:我觉得未来可能真的就只是好的金融服务了,没有“金融科技”这个词了。

唐宁追问:你觉得大概会多长时间?

弗兰克回答道:所有的一切都会变得跟技术息息相关,这一代的小孩都是在技术中长大的。

二、对话:《多德-弗兰克方案》会被废除吗?

零壹财经:特朗普声称要废除《多德-弗兰克法案》,您怎么看?

弗兰克:不会,只会微调。

零壹财经:比如在什么方面微调?

弗兰克:把“系统重要性银行”的认定标准从“总资产500亿美元”提高到“总资产1000亿美元”。

零壹财经了解到,《多德-弗兰克法案》对系统重要性金融机构的认定标准为“由美联储监管的非银行金融机构和总资产为500亿美元或以上的银行控股公司”,法案对它们制定了笔非系统重要性金融机构更为严格的审慎监管标准。弗兰克的表态意味着,美国金融监管将对部分金融机构“松绑”,它们将因不被认定为系统重要性金融机构而承担较少的合规压力。

零壹财经:您怎么看货币监理署(OCC)想给金融科技公司发放的银行牌照?

弗兰克:这个问题很有意思。你知道美国有两套银行系统,一个是联邦的,一个是各州的。OCC是联邦银行监管机构,州银行肯定会抵制这个政策,因为它们不想更多机构拿到银行牌照。

弗兰克的这番表态揭示出美国金融监管在联邦和州政府层面需要“调和”的地方。此前,OCC表示将对金融科技公司发放银行牌照。随后不久,金融科技公司SoFi向犹他州申请产业贷款公司牌照,此即为一种州银行牌照而非联邦银行牌照。

零壹财经还询问了弗兰克对金融科技公司资本金的看法。

零壹财经:您认为美国监管机构会要求金融科技公司缴纳资本金吗?

弗兰克:如果公司承担了风险,就要缴纳资本金来(向监管机构和消费者)保证自己能偿付风险。

零壹财经提出这一问题是由于尽管很多人认为P2P网贷平台是信息中介而非信用中介,但在实践中鲜少有平台能做到不为平台上的借款承担风险,那么是否应要求这些平台缴纳特定数量的资本金?弗兰克的回答道破了资本金监管的实质,即应与承担的风险相对应。

三、主题演讲:巴尼·弗兰克解读美国金融监管
视频地址:https://v.qq.com/x/page/r0561jpx9rq.html

谢谢大家,我很开心来到这里,也非常高兴在新加坡的一个会议上与宜信公司创始人、CEO唐宁相识。今天是一个很好的学习机会。借此机会,我想对大家说,如果你听不太懂我所讲,不是你的英文有问题,而是我的问题。经常有人告诉我,我讲的英文形式不同寻常,这应该是因为是我的英语融合了包括纽约和波士顿大都会地区(也是我长大的地方)的口音。

我曾经与一位韩国大使就金大中有过争论,在他离开时,他转向我的一位助手,说道,“这是一个非常有趣的讨论。顺便问一句,咱们这位国会议员的母语是什么?”所以,别太担心你的英文水平。

我想做的事情,是看看现在的国会和行政官员会从过去的危机获取怎样的经验教训,这些经验又该如何为你们所用。显然,今天我要谈的一个问题就是:美国的监管领域未来很可能发生什么改变?美国在科技金融的各个方面可能会做些什么?

距离2008年美国金融危机已有九年,明年将是第十年。就在不久前,我得知前财政部长汉克?保尔森、前美联储主席本?伯南克和前纽约联储主席兼财政部长蒂姆西?盖特纳计划在明年9月12日举办一个重要会议来回顾过往。所以,我将尝试与大家分享我认为的美国监管机构——也就是我在国会的前同事的想法与心态。

基于过往经验教训,我们首先要与创新齐头并进。我们在2008年遭遇经济危机的问题在于什么?

在美国,私营部门是财富创造的引擎——商品和服务都是由私营部门创造。而监管的角色是打造一个框架,在这个框架之下,私营领域可以保证正常运转并向前,做到效益最大化,同时将伤害降到最小。

很显然,创新有这样一个趋势,就是希望能够凌驾于监管之外。私营部门不断的创新,这样的好处在于,从盈利模式角度考量,只有那些为人们创造价值的创新才能够生存下来。不管你多么有创造力,但如果人们不想买你创造出来的产品的话,是生存不下去的。这便解释了世纪交接前后发生的互联网泡沫,硅谷周边和其他地方的一些人想用电脑做一些非常有趣的事情,但是人们当时并不愿为此付钱,所以就出现了互联网泡沫。

将各种各样的应用和科技运用到金融,前景似乎非常广阔,他们允诺带来更多价值。过往趋势显示,创新是不断发生的,但是在某一个时间点,创新变得重量而不重质。甚至在有些时候,一些“改变”大得会让现有的监管体系变得无关紧要,失去原本的作用。

我们简单回顾一下过去历史。1850年时,美国还没有大公司,所有公司都是当地的,因此,美国没有全国性的经济监管框架。到1890年,一些大型的全国性企业已经出现,然而他们不受任何监管措施的规范。从1890年一直到一战期间,美国花费很多时间与力气去创立一些机构来监管国民经济,包括美联储,联邦贸易委员会,反垄断法等。

在那之后,创新此起彼伏,这些全国性的机构的成立也意味着全新的金融状况,尤其对于股票市场而言。一些全国性规模的公司发行了股票,却不受监管。而这种状况又造成了许多问题,随后导致了1929年的经济大箫条。罗斯福总统当时的新政重点,除了重视社会福利,很重要的一部分就是建设一个有力的监管系统来应对金融资本主义。这就是当时20世纪初期所做,其实做的还不错。到1941年,包括美国证券交易委员会(UnitedStatesSecuritiesandExchangeCommission,SEC)、美国联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)在内的一系列金融体系都已就位。1940年通过的《投资公司法》(InvestmentCompanyAct)使得美国互惠基金市场更加健全。整个金融体系直到20世纪80年代都运作非常良好。

1980年之前,美国境内几乎所有借出的钱来自于需要被偿还的机构。人们从受监管的银行借钱,就必须要还钱给银行。那时还有债券买卖——人们购买企业债券,也就是借钱给企业,那么这些人就拥有被偿还的权利。

而在上世纪80年代初,情况开始改变。到2000年,最大部分的钱不是由银行借出,而是来自不需要被直接偿还的机构,这些机构把被还钱的权利出售给了别人。

这个情况由两个原因促成。一是来自美国境外、游离于银行体系外的大量资金。在1970年之前,除了银行,没有人或者机构有能力积累巨量资金从事借贷业务,同时,作为银行也就意味着受监管约束。随后来自产油国家和拥有大量国际收支盈余的亚洲国家的大量资金涌入美国。到80年代,在美国银行体系之外的大量的资金大量进入美国。

第二个核心原因则在于信息技术(informationtechnology)。信息技术让机构放出数以千计的贷款,将这些贷款打包,然后卖出去。如果全靠人工,这是难以办到的。依赖信息技术,就可以将贷款证券化。

到了2000年,我们形成了这样一个体系。在这个体系中,不管贷款能否被偿还,放贷者对这些贷款拥有的直接利益越来越少。这说明,从借贷的角度,尤其从某些个人领域来看,激励机制发生了变化:相对于重视贷款的质量,人们更看重贷款的数量。因为放款越多,意味着可以卖出去贷款就越多,而哪些贷款会被偿还则变成一件不能自己做主的事情。

当时,美国监管体系并没有规范这些金融衍生品的规定。商品期货交易委员会(CommoditiesFuturesTradingCommission,CFTC)确实有一些管制衍生品的规则,但这个主体主要是针对农业,这也就是为什么它会被称为商品期货交易委员会。像玉米和猪肉之类的商品,不管它们是什么,我就从来没弄明白为什么是猪肉,而不是培根。也许因为我是犹太人,没必要弄明白。

有了实体通过监管金融工具来促进实体商品交易,但是问题是,这种监管还牵涉到现有监管体系下的美国证券交易委员会(SEC)。最大的缺陷(我们常说的bug)在于美国的证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)这两个独立的机构都在一定程度上规范衍生品。在2009年,当我们试图处理这个问题的时候,情况是,这个体系是不能废除的。美国的农业圈子仍然认为CFTC才是他们所用的工具,他们也不信任来自海岸的跟SEC打交道的“骗子。”

前财长蒂姆西?盖特纳当时的确问过我,能不能把SEC和CFTC这两个机构合并?我的回答是“逻辑上可以,但在美国行不通。”那么,该如何划分司法管辖权?如何决定某一业务属于SEC管辖还是CFTC管辖?我当时提出了一个解决方案,就是让CFTC管辖一切可食用的,而SEC管辖一切不可食用的。但从政治角度来看,是不可行的。

当时问题在于,许多金融工具完全是不受监管的。以创新之名,业内人士为产品起了一些听上去非常聪明的名字,信用违约互换(creditdefaultswap,CDS)。为什么说它聪明?因为当时没有人知道CDS到底是什么东西。而事实上,它是一种保险形式。而考虑到保险业务在美国受严格监管,将这种保险称为CDS,就可以做一些没有监管要求的事情。

特别是,如果你从事保险行业,对人们的个人、家庭、汽车、事故责任做保险,那么你需要向美国的保险监管机构证明,你有能力偿还这些索赔。但这对于发行信用违约互换的人来说,他们不需要提供这种证明。

美国2008年金融危机的一个诱发因素在于AIG,(AmericanInternationalGroup)当时AIG跟美联储说他们拥有850亿美元的债务,因而无法偿还信用违约互换的索赔。一个星期之后,当时的美联储主席本?伯南克告诉国会议员们他需要850亿美元提供给AIG,我们说,你已经告诉我们这个情况了。他的回答是,Oh,no.I’msorry.这是另外的850亿美元。也就是说,AIG欠下了1700亿美元。他们不仅无法偿还,而且还不知道究竟欠了多少。有意思的是,AIG的创始人几年前还起诉联邦政府,声称受到“虐待”(mistreatment)。

这就是那家从美联储拿到1700亿美元的信贷,勉强存活的AIG。而我当时的评价是,这个男人起诉联邦政府“虐待”就像是纵火犯起诉消防部门将其家具弄湿、造成损害一样。

在2010年,我们为这些新体系设置了新规则,我认为这是一件非常市场化的行为。本质上,我们为抵押贷款设立了一些规则,包括风险自留(riskretention),也就是,如果说你要出借、或者把债务卖出去的话,为避免借出的钱还不回来,你必须对债务持有一定的比例。这样就会激励你去关心还款事宜。

我们之前希望的是,整个金融体系找到一个方式把盈利和风险承担区分开,把盈利和因风险造成的亏损区分开。从本质上,这是可以做到的,也就是将风险分为不同的类别,有的是可以赚钱的,有的是带来亏损的。

信用评级机构本该是告诉人们如何区分风险的,可是纵观历史,我觉得在任何一个组织化的社会,没有什么机构可以比美国的这些信用评级机构做的还差。他们忽视最基本的准则,毫不夸张的说,凭空捏造评级。他们后来承认了这些做法,正是这种不尽职导致了金融危机。

接下里我要谈当下美国监管者和国会议员的心态。我认为第一步,必须尽早让法律法规到位。在持续创造价值的过程中,将利益最大化并且将风险减到最低,这是非常重要的。但是我们如何做到?最先要做的就是避免重蹈覆辙。回顾08年金融危机,最重要的是保证没有任何实体因借债过多而无法偿还,因为这会导致连锁反应,造成由己及人的伤害。

我对金融科技的理解可能不够完美,但我认为风险承担与责任的关系非常重要。这也能解释为什么我感到很欣慰,其中一个原因在于,每当我参加像“硅谷对话北京”这样的会议,我发现有许多人的头衔是风险管理,这跟我印象中的十年前是不一样的。当然,谈风险管理,最好拿出数据说话。相比过去,现在的确多了许多风险经理人,因为人们有了风控管理的需求。在此之前,人们的工作或是逃避风险,或是转嫁风险。

另外一个很重要的方面在于投资者保护。在P2P借贷行业,我们要确保投资者把钱借出去能获得足够保护,他们要么跟有能力偿还的人对接,要么在未获得偿付的情况下获得相应保护。

如我此前所说,要先确保没有人累积过多债务以至于不能偿还,然后确保投资者受到保护。前者比后者更重要,因为无法偿还的债务的积累是一个系统性的威胁。

但有两个新的方面需要引起注意。

一方面是隐私,在这一方面欧洲比美国做的更好。在隐私保护行业的人应该明白,当巨量数据进入金融领域,这会触发人们对科技侵犯隐私的恐惧,并使人们变得脆弱。美国征信巨头Equifax现在深陷数据泄漏事件让隐私保护变得更难。随着金融越来越科技化,越来越多的数据将被累积、利用,那么在数据保护方面就要做更多努力。

另一方面与反腐有关。在这一点我尤其受到攻击,因为人们不喜欢我通过的法案。我在2010年停止连续竞选,所以我大多不在乎这些言论。但是当我觉得我可以就此作出回应时,我会知道,这将是我认为的金融科技可以应对的最棒的事情。

在金融科技领域,人们会了解到这个领域有足够的透明度,但是有一条线需要好好拿捏。一方面,过高的透明度会让人担心他们的隐私;另一方面,透明度太低,人们会担心他们的钱被庇护、隐藏。

另外,在特朗普政府下,或许会有这样的担忧:资金的自动化、匿名化和高效率转移会更难察觉洗钱、制裁、逃避等行为,因此我认为这将是我的前同事们将关注的领域。

因此,我对金融科技行业的建议是,查明白哪些地方可能出现问题,然后向立法者、监管者提出降低风险的建议,但又不会危及到你们继续做正确的事情的能力。我相信你会发现,立法者和监管者渴求达到这样的一个平衡。谢谢。

 

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