彭冰：互联网金融监管的两点反思

监管彭冰 · 北京大学金融法研究中心 2019-01-02 阅读：12757

关键词：互联网金融监管 P2P网贷平台“雪崩”第三方支付 金融监者

互联网金融的核心是技术进步带来金融业态的变化，要求金融监管要有更为积极和整体的应对方式。

彭冰：北京大学法学院教授。本文为彭冰2018年6月24日在第四届“国浩法治论坛”——“防范化解重大金融风险:法治思维和法律服务”上的演讲稿。

以下是演讲全文：

互联网金融在中国发展迅速，也带来了巨大的风险。自2016年以来，国家展开了对互联网金融风险的专项整治活动，时至今日，非但没有结束，还愈演愈烈——2018年6月以来，P2P网贷平台出现了集中“”的情况。

我们对互联网金融的监管存在什么样的问题，这样的风险整治运动有什么特点，这些都需要我们认真的反思。

一、互联网金融在中国突飞猛进

先简单回顾一下互联网金融在中国突飞猛进发展的情况。技术进步改变了人们的行为模式，相应也会引发商业业态变化，互联网金融就是此类技术进步在金融领域的反映。就好像在步行阶段我们有一套运输的商业模式，等到汽车出现就会有另一套新的商业运营模式。互联网金融同样如此，它是因人们信息沟通技术的进步而在金融领域产生的新型业态。

当然，因为互联网及其相关的信息技术还在快速发展过程中，目前我们还很难预测其最终会带来什么样的变化。总结中国最近这几年互联网金融的业态，我们可将其归结为三大类型：第三方支付（小额支付）、金融产品的网络销售、网络融资。这三大业态是核心业态，都是在中国已经落地且确已产生效果的。区块链和虚拟货币带来的变化，还有待观察，我们暂不予以评论。

1.第三方支付

第三方支付，即小额支付，这件事传统银行领域本能做，但是成本很高，很繁琐。而互联网以及移动智能手机促使互联网支付（我们习惯上说的“非银行支付机构”）兴起，以和为代表的第三方支付机构在中国发展迅速。从人民银行公布的统计数据可以看出，虽然第三方支付的金额不高，但是笔数远远超过了传统支付。

2.金融产品的网络销售

传统金融产品的销售要通过正规金融机构来完成，为什么银行在传统市场上占据了核心地位？是因为其终端或者门店很多，能够接触到最终的消费群体。所以，在传统时代，不管你是保险公司还是信托公司，销售产品都需要与银行合作。而互联网特别是第三方支付平台聚集了大量的消费人群，对其进行产品销售非常方便，成本也非常低。所以，以余额宝（货场基金）为代表的传统金融产品的销售数额也在突飞猛进。除此之外，我们还可以在网络上销售保险产品，1块钱就可以起卖，这是传统保险销售渠道根本不可想象的。

因此，我们现在可以看到各种合法金融产品和不合法金融产品都被放到网络平台上销售，“流量为王”。但实际上，按照中国现有法律，能够在网络上向公众销售的正规金融产品只有两种，就是公募型证券投资基金和保险产品。其他即使是合法的金融产品也不能在网上公开销售，比如信托产品、私募产品等，都只能向合格投资者私募，不允许向公众销售。但网络上出现了很多变相销售的模式，例如“团购”：你不允许我向公众销售这些产品，那我就代表投资人购买。此外，各种非法的金融产品也趁机在网络上销售，名曰资产管理。

3.网络融资

传统的融资模式中，资金闲置方和资金短缺方因为信息不对称，也缺乏沟通渠道，他们之间直接发生融资交易很困难，所以大量的融资是通过金融中介机构来进行的，比如商业银行、保险公司、金融公司等。这种直接融资的困境，使很多国家都很难发展出一个有效、庞大的资本市场。但网络为人们提供了互相接触、互相联络的新模式，大幅度降低了人们获取信息和相互沟通信息的成本。在这个模式下，人们之间的点对资似乎变得更有可能性。众筹的兴起就代表了这样的趋势，其中最主要的有借贷型众筹和股权型众筹两类。借贷型众筹，也就是所谓的P2P，在中国发展得非常迅速，规模远远超过其他国家。而股权众筹在中国受到了很大限制，目前为止还没有什么发展。

我认为，在中国目前，除了虚拟币之外的互联网金融基本上就是这三大类型，其他的互联网金融创新几乎都可以纳入到这三种类型中来。

二、对互联网金融的治理整顿

1.对第三方支付的监管态度

对于第三方支付的监管，我们简单回顾一下它的历程。

从2010年开始，第三方支付的出现引起了监管部门的注意，中国人民银行为此发布了《非金融机构支付服务管理办法》（人民银行令〔2010〕第2号），设置了一个新的牌照，叫第三方支付牌照。这个牌照设置很有意思，目前为止还是一个临时牌照。按照《行政许可法》的规定，设置新的行政许可需要通过法律或者行政法规（下称“上位法”）。而在2010年，人民银行决定给第三方支付平台“支付宝”“财付通”颁发牌照的时候是没有上位法依据的，是特批的。后来国务院清理行政许可，一些没有上位法依据的行政许可，如果确有必要的，可以作为“临时行政许可”，纳入《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）。到目前为止，第三方支付的这个行政许可还是国务院的“临时行政许可”，尽管在此期间监管者已经颁发了一系列关于互联网金融的监管文件。

对第三方支付的监管方式，一是颁发牌照，二是监管备付金。但2016年设立一个新的机构，就是网联，要求第三方支付机构把备付金集中存在一家银行，并切断第三方支付机构和各家银行的直连通道，要求跨银行支付必须通过网联进行。

2.对互联网销售金融产品的监管

金融风险专项整治工作领导小组下发的《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知（整治办函〔2018〕29号）》（以下简称29号文）就互联网销售金融产品规定得很清楚：第一，非金融机构不得发行、销售金融产品；第二，向公众销售金融产品要拿牌照。这个牌照是现有的，不是新牌照。向公众销售的公募金融产品只有两个——保险产品和公募型证券投资基金，而保险销售和基金销售都设立了牌照许可。

3.对互联网融资的监管

在互联网融资方面，对P2P严格监管：将P2P平台从实际上的影子银行、信用中介，明确定性为信息中介，并颁发了相关禁令，列出了13条行为禁止，同时限制了借贷额度。

股权众筹方面的监管，则几乎没有进展。现行《证券法》完全禁止公募型股权众筹。最近证监会又提出开展股权众筹试点工作，不知道未来效果会如何？

三、反思

就互联网金融的监管，我有两点思考。

第一，我觉得监管者有个担心：就是怕民营经济肆意发展，不受控制。这个监管思路非常值得大家关注。设立网联平台、要切断第三方支付机构跨银行直连都体现了这个思路。本来只要不允许第三方支付平台挪用备付金就可以解决问题，但监管方觉得不够，要把所有第三方支付平台的资金控制起来，要求其集中放在一家银行。这样监管起来比较方便。那跨银行支付怎么办？就必须通过网联平台来操作。这个网联平台由央行的机构占据主导，显然央行拥有最大话语权。

从事个人征信业务必须获得国家许可。人民银行在2015年的时候曾经批准了8家机构，允许其试点，筹备成立个人征信机构。但至2017年央行最终还是拒绝为其颁发牌照，认为一旦成立该机构，很多个人信息将不在政府的控制之下。结果就是个人征信的试点活动无疾而终。央行筹备设立了一家，专门从事个人征信业务。8家试点机构都只能参股百行征信，而互联网金融协会在其中占据大股。

这种监管思路体现了政府对民营企业的担心，希望将一切都控制在政府手中。我觉得这种监管思路需要反思。

第二，政府仍然没有摆脱运动式的执法状态，这个监管模式同样值得反思。现在刑事司法领域的运动式执法已经比较少了，但在金融领域仍然可以看到运动式执法。起初各个监管机构是各扫门前雪，不在其监管范围内的就不管，只管持有牌照的机构，“与己无关，高高挂起”。这使得各类互联网金融企业野蛮生长，野蛮生长之后风险频发，然后监管机构就重点打击、治理整顿。过个几年，整个过程会再来一遍。我们对非法集资的一轮又一轮的打击就是一个例证。这说明两点：首先，我们目前的日常性金融监管体制不能应对金融创新产生的风险；其次，这么多年，金融领域一直呈现“治乱循环”的运动式执法模式，说明我们一直在修修补补，缺乏进行顶层设计的决心和勇气。

基于上述认识，我认为，首先，国家需要细细揣摩和思考：究竟应不应该相信市场，要不要相信民营企业。其次，监管应该有一个积极进取的态度，看到一个新东西，要去琢磨这个新东西到底是一个什么东西，而不应该是先放任不管，等风险累积、出了大问题再去处理它。第三，运动式执法的持续存在，说明我们从来没有从总体上思考过金融市场、金融体制需要一个什么样的金融法律制度，也就是缺乏顶层设计，总是采用冲击-回应的机械模式，头疼医头，脚疼医脚。

最近的例子是资管新规。如果大家仔细去读资管新规，会发现其中专门规定“金融机构运用人工智能技术、采用机器人投资顾问开展资产管理业务应当经金融监督管理部门许可，取得相应的投资顾问资质”，换言之，资管新规就智能投顾创设了一个新的牌照、新的行政许可——投资顾问牌照。但值得注意的是，到目前为止，中国仍没有法律或者行政法规设定过这样一个投资顾问的行政许可。资管新规是由四部委联合发文的，其性质是政府规章，创设不了投资顾问牌照。所以，未来还要通过立法来落实此事。

总之，互联网金融的核心是技术进步带来金融业态的变化，对针对原有金融业态的监管法律形成挑战，这对我们传统的金融监管的思路也带来了新的挑战，要求有更为积极和整体的应对方式。

谢谢大家!

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