听证会记录 | SEC主席称ICO违法；CFTC称对现货市场无直接监管权
区块链 孙爽 零壹财经 2018-02-07
https://www.banking.senate.gov/public/index.cfm/hearings?ID=D8EC44B1-F141-4778-A042-584E0F3B9D39。目前听证会未见文本披露。第三部分为零壹财经根据现场视频意译的部分要点，欢迎勘误。
2月6日，美国证券交易委员会（SEC）主席杰伊·克莱顿（JayClayton）和商品期货委员会（CFTC）主席克里斯多夫·詹卡洛（Christopher Giancarlo）出席参议院银行、住房和城市事务委员会听证会，该会议的主题是“虚拟货币：SEC和CFTC的监管角色（Virtual Currencies: The Oversight Role of the U.S. Securities and ExchangeCommission and the U.S. Commodity Futures Trading Commission）”。
一、SEC主席克莱顿的会前证词要点（零壹财经整理）
——SEC负责监管证券市场，对货币和商品交易没有直接管辖权，包括加密货币交易平台。
——目前还没有ICO在SEC注册，SEC也没有允许任何持有虚拟货币或与之有关的底层资产的交易所交易产品（如ETF）挂牌、交易。
——SEC还在考虑虚拟货币期货，它们在估值、流动性、发行、赎回、套利、托管上还有许多需要验证的问题。
——在ICO中，投资者将美元或加密货币换为ICO发行公司推出的数字资产，后者被称为币（coin）或代币（token）。2017年，ICO融资规模接近40亿美元，由于许多ICO“币”在发行后“涨价”，这一规模或许更大。
——ICO的参与者要问的一个关键问题是，这些“币”是不是证券。克莱顿看到的很多都是。它们符合“证券”的一些关键特征，比如依赖他人的努力，尤其是当这些代币的发行者强调这些币可以在二级市场转让交易时，许多投资者持有这些代币是为了交易后升值。
——发行证券需要牌照，否则违反1934年出台的《证券交易法（Securities Exchange Act）》。
——现状使投资者缺乏保护，很多交易平台明目张胆地叫自己“交易所”，却没有传统交易所必备的保护措施，缺乏监管。在一个流动性较小（零壹财经注：原文为thinly traded）和波动大的市场，存在“拉高出货”等市场操纵和欺诈的可能。
——强调代币的实用价值并不能使其免于被认定为证券，许多底层资产是加密货币的产品也有被认定为证券的可能，即便这些加密货币本身不是证券。
——在很多在美国的加密货币交易平台在各州注册为货币转移服务商，这种各州发放的牌照不直接由联邦监管机构SEC和CFTC规管。但是，传统的货币转移服务商不提供报价或证券、商品和货币兑换之类的服务。也就是说，现有的监管框架不完全适用于加密货币交易。
——最近社交网络禁止用户宣传ICO和加密货币。很欣赏这一做法，这是负责任的。
二、CFTC主席詹卡洛的会前证词要点（零壹财经整理）
——2月5号，比特币的流通市值为1300亿美元，单价为7700美元。同一时点，麦当劳的市值也差不多是1300亿美元，所有虚拟货币加起来的流通市值为3650亿美元。有观点认为比特币类似于黄金，是一种投资渠道，根据世界黄金协会（World Gold Council），当前黄金的市值约为8万亿美元，这使得比特币相形见绌。显然，媒体对虚拟货币的关注远远超过了它的市值。
——根据美国《商品交易法（Commodity Exchange Act，CEA）》，CFTC拥有对商品期货的监管权。2008年金融危机后出台的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法（Dodd-Frank Act）》又赋予了CFTC对绝大部分掉期合约和交易所交易基金（ETF）市场的监管权。2015年，CFTC认定，虚拟货币（比如比特币）属于CEA框架里的“商品（Commodity）”。但是，CFTC并没有对虚拟货币市场中现金和现货交易的监管权，只能监管衍生品。不过，CFTC仍然可以对虚拟货币现货市场中的欺诈和操纵市场的行为进行调查、传唤或者发起民事强制措施。
——除非修改CEA，否则难以监管虚拟货币现货交易；另外，CFTC监管的衍生品的投资者一般是专业投资者（而虚拟货币不是）。也就是说，现有的监管框架不适于监管虚拟货币。
——CFTC芝加哥期权交易所（CBOE）和芝加哥商业交易所（CME）采用自证程序上线比特币期货。正是由于这些期货的上市，使得参与者可以“做空”，才使遏制比特币2017年单边上涨成为可能。
——对许多虚拟货币的底层技术——区块链（分布式账本）的看法。詹卡洛也曾想过，如果2008年有区块链，是否就可以有效防范华尔街银行的风险交易，即便它不能让雷曼兄弟免于倒闭，也可能有利于监管监测风险。
——国会和克林顿政府对互联网“不伤害（Do no harm）”的监管框架有利于互联网发展，对区块链，他秉持相似态度。
——虚拟货币在各州申请货币转移支付服务商牌照的现状不利于保护虚拟货币交易者和投资者，任何联邦层面的监管措施必须考量各案件自身的风险情况，合适的联邦监管措施包括：数据报送、资本金要求、网络安全标准、防范欺诈和价格操纵、反洗钱、贯彻“了解你的客户（KYC）”原则等。
——CFTC将与其他机构通力协作。SEC正在加强对未注册证券发行活动的监管，不管它们是叫虚拟货币还是叫ICO；各州银行业监管者正在监测个别美国和国外虚拟货币现货交易场所，很大程度上依靠各州货币转移法；国内收入署（IRS）将虚拟货币视为要交资本利得税的财产；财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）正在监测以洗钱为目的和比特币和其他虚拟货币转移活动。其他联邦监管机构也在行动，它们包括联邦调查局（FBI）、司法部、金融稳定监督委员会（FSOC，财政部部长出任主席）。它们还在于国际监管机构进行双边会谈，包括金融稳定理事会（FSB）和国际证监会组织（IOSCO）。
三、听证会要点（零壹财经整理）
（一） 克莱顿发言
——你可以叫它“代币”，但如果它是“证券”，那它就是证券。很多ICO在非法发行证券。
（二） 詹卡洛发言
——最近我的三个在上大学的孩子会跟我谈到比特币，问我值不值得买。
——比特币的市值只是与麦当劳相当。
——因为没有一个机构能完整地监管虚拟货币，各监管机构必须合力监管。
（三） 问答
参议院银行、住房和城市事务委员会主席Mike Crapo：我跟孩子们在晚餐上也会谈到比特币。你们说你们都没有对虚拟货币交易市场的直接监管权，我的问题是，你们是否认为国会应该修改现有法律？
克莱顿：我只能说SEC的想法，我认为需要和其他联邦监管机构协作。现在很多普通投资者（Main Street investors）以为虚拟货币交易平台也像其他交易平台一样被严格监管，其实现状还远非如此，这个问题需要解决。
Crapo：所以你不认为SEC需要更多监管权？
克莱顿：可能要。
Crapo：所以你得先告诉我们你们能干什么，不能干什么。
詹卡洛：现有的监管比较零散。各州监管程度也不同。虚拟货币是全球化的，这是一个挑战。
议员Reed：你们的技术跟得上吗？
詹卡洛：我们在纽约有一个创新（技术）中心，因为纽约有很多创新在发生。但我们确实需要更多资源。
议员Rounds：虚拟货币是不是证券？怎么判断？
克莱顿：证券的定义很宽泛，它包括……我在这儿不说术语了，我举个例子。假如我给你钱，你给我一个证券，哦不，一个东西，比方说叫代币（coin），我买它的目的是通过你的努力让它增值，比如你拿我的钱去发展生意。如果你跟我说，这个虚拟货币以后会增值，你现在就可以把它换成别的东西。这就是证券。
詹卡洛：虚拟货币有许多不同东西的特征。如果你把它看成价值存储的手段，你买它是为了持有，它是商品，但我们没有对虚拟货币现货交易市场的监管权。
议员Schatz：对辛苦工作却想投资虚拟货币的美国工人，你们有什么想说的？
詹卡洛：如果有什么东西听上去好到不想是真的，那么它确实不是真的。做好损失的准备。
克莱顿：我们有一个暗网工作组，来监测相关风险。
议员：你买过金融产品吗？股票还是债券？
詹卡洛：指数基金。
议员：你买它的时候会阅读关于它的情况吗？
詹卡洛：我没有一页一页地读。
议员：那有什么用呢？虚拟货币领域也会这样吗？
克莱顿：这是我们今天来听证会的一个目的。我对很多ICO非法发行证券感到不满。我们还有很多要做。
议员Warner：CFTC是不是走得太快了？你们已经允许了比特币期货上市。SEC还没有允许比特币ETF上市。
詹卡洛：比特币期货市场跟现货市场是很不同的，前者对我们监管者来说是透明的，并且是针对专业投资者的；后者则大众投资者也可以投资。
议员Cotton：区块链有何前景？
詹卡洛：有很多应用场景，比如难民登记。前不久路易达孚用区块链把大豆从美国运到了中国。
克莱顿：看上去很大。
Cotton：比特币价格波动很大，你们如何看待这一问题？
詹卡洛：VIX波动也很大。我们期货市场对波动比较习惯。
克莱顿：我不知道是什么让比特币波动这么大，一定是不同于美元波动驱动因素的什么东西。这使不是一个好的支付手段。
议员Menendez：你们对虚拟货币怎么看？
克莱顿：我们还在调研。因为ETF会在零售市场，我们在调研。
议员Cortez Masto：有些公司没有区块链方面的业务规划，只是把名字改成了有区块链的，你们怎么看？
克莱顿：这肯定是不行的。我们发了警告。
Cortez Masto：日本虚拟货币交易平台Coincheck上价值5亿美元的代币被盗，之前还有Mt.Gox事件。投资者如何追回自己的币？
克莱顿：这是非常好的问题。我们能追回的可能性非常、非常小。
詹卡洛：在期货市场，我们有安全港机制。但我们无权监管现货市场。
议员Warren：有些ICO是庞氏骗局。Facebook最近禁止了加密货币和ICO的广告。我们如何让ICO更安全？2017年，ICO融资规模超过40亿美元，为什么没有一家ICO已经或准备在SEC注册？
克莱顿：监管者做了应该做的工作，我们鼓励融资。但是ICO在做什么？它们劝诱普通投资者投资（零壹财经注：而不只是私募）、承诺二级市场，却不在我们这儿注册，有些人说它不是证券，无需注册，只是新型融资方式，我认为不是。
Warren：你是说ICO违法吗？
克莱顿：对。
四、背景
此前，1月25日，詹卡洛曾与克莱顿发表联合声明，许多加密货币交易平台注册为支付服务商，不是SEC和CFTC的直接监管范围，但他们会寻求调试监管框架以使之适用于数字时代。1月19日，两人曾就将对虚拟货币欺诈行为采取强制措施发表联合声明。
Coinmarketcap数据显示，2月6日，市值前100的虚拟货币几乎全线下跌，晚间比特币总市值为7596亿人民币，单价为45081人民币，24小时内跌幅为5.23%。2月7日比特币总市值为7820亿人民币，单价为46411人民币，24小时代涨幅为17.41%。
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